大气污染防治要立足法治思维

法律才是治理大气污染最有效的权威武器。笔者呼吁在实施《大气污染防治行动计划》的同时，尽快修订现行大气污染防治法。重点健全总量控制、排污许可、应急预警、法律责任等方面的制度

　　刘武俊

　　日前，国务院发布《大气污染防治行动计划》，十条措施力促空气质量改善。这是当前和今后一个时期全国大气污染防治工作的行动指南(9月12日新华网)。

　　空气质量与人民群众的幸福指数息息相关，大气环境保护事关人民群众根本利益，治理大气污染是生态文明建设的重要任务。当前我国大气环境总体形势十分严峻，以PM2.5为特征污染物的区域性大气环境问题日益突出。我国大气污染问题是长期积累形成的，大气污染防治不可能一蹴而就，也不可能靠出台红头文件就能一劳永逸。

　　大气污染防治既要发挥《大气污染防治行动计划》等政策文件的调控作用，更要重视运用法治思维和法治方式治理大气污染，通过修订完善现行大气污染防治法，构建从国家到地方的大气污染防治法律法规体系，依法治理大气污染。

　　《大气污染防治行动计划》本质上属于政策文件的范畴，具有较强的指标性、计划性、针对性、灵活性，是当前和今后一个时期全国大气污染防治工作的行动指南，但毕竟不属于法律范畴，缺乏法律的权威性和强制性。尽管行动计划确定了十项具体措施，但这些政策性措施都缺乏法律层面的恒定性、强制性和可诉性，依然难以避免“上有政策，下有对策”的老问题。

　　我国1987年出台的《中华人民共和国大气污染防治法》最近一次修订是2000年，至今已达13年之久，已远远适应不了治理空气污染的严峻现实需求。2006年该法又进入修改程序，但修改草案稿于2010年1月由环保部报国务院法制办后，一直处于“排期”状态。用13年前修改的法律治理当下的大气污染，已明显不合时宜。

　　法律才是治理大气污染最有效的权威武器。在实施《大气污染防治行动计划》的同时，尽快修订现行大气污染防治法。重点健全总量控制、排污许可、应急预警、法律责任等方面的制度，研究增加对恶意排污、造成重大污染危害的企业及其相关负责人追究刑事责任的内容，法律要进一步强化防治大气污染的政府责任，明确政府问责机制；建议调整立法目的价值取向，删除促进经济发展的立法目的，突出保护公众健康和公共福利的根本目的。明确政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与的大气污染防治新机制，本着“谁污染、谁负责，多排放、多负担，节能减排得收益、获补偿”的原则，实施分区域、分阶段治理。建议大幅度提高对排污者的处罚力度，现行法律处罚明显偏轻，罚款的“起步价”是一万元，最高不超过五十万元；建议处罚上不封顶，取消罚款最高限额规定，大幅提高处罚金额，根据违法排污行为的恶劣程度给予经济处罚。为避免现有罚款金额静态计算法的僵化性，宜采用动态的计算方法，删除“一次性”的经济处罚方式，采用日叠加罚款金额。建议明确区域污染联防联控制度。区域性污染是我国许多地区面临的共同问题，区域之间实行联防联控，可以有效解决大气污染的问题。大气污染防治法修订要注意赋予地方更多的权限，不必事无巨细大包大揽，一些具体问题可以通过各地地方立法予以规范。

　　同时，环保法等相关法律也应当适时修订，进一步健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度，解决公众环境权益保护力度不够、环境违法行为惩处不力等问题。

　　一言以蔽之，大气污染防治“国十条”并不是彻底根治大气污染的灵丹妙药，唯有真正纳入法治轨道，加快大气污染防治法修订步伐，大气污染防治才能常态化、制度化，真正实现长治久安。