设立行政法院或可成为司法体制改革突破口

□李后龙

　　确保人民法院依法独立公正行使审判权是新一轮司法体制改革的重要目标,司法的地方化无疑是现行司法体制主要弊病所在。今年以来,通过改革法院人事和财政管理制度,从根本上改变法院受制于地方之现状的呼声越来越强烈。我们认为,这种改革设想是对现行司法体制的彻底变革,不仅难度非常大,而且由于不能改变生存于地方的法官在安置家属、子女入学就业、住房医疗等各方面受制于地方的现状,不可能真正解决司法地方化问题。司法改革若想取得成效,必须在改革的步骤、方向和具体领域等方面确定适当而可能的突破口,当前则可以选择受地方干扰最为严重、全面落实依法治国方略最迫切需要的的行政审判领域,通过各省(市、自治区)设置若干跨地、市的行政法院来推动司法体制改革。

　　地方政府干扰最大的是行政审判
　　在民事、刑事、行政审判中,受到地方政府干扰最大的是行政审判。多年来我国行政审判普遍存在“三难、二低、一高”问题,即立案难、审理难、执行难、受理数量低、行政机关败诉率低、原告撤诉率高。从对行政争议的立案受理,到对行政案件的审理,人民法院往往会受到地方政府的不当干扰。有时法院出于自身发展的自利性考虑,“被干扰”也演变为一种“自觉”行动。久而久之,地方政府将法院不能随意受理行政案件、不能判决其败诉认为是“理所应当”,行政审判的主要精力用在了与行政机关的协调上,以至于重大行政争议协调机制成了行政审判的“亮点”。这样的行政审判与其肩负的监督政府机关依法行政、维护行政相对人合法权益的职责渐行渐远。在国家治理和社会管理中,行政权有着不断扩张的冲动,需要被制约、防止被滥用,依法治国的关键是政府机关要依法行政,世界各国的实践表明制约行政权最行之有效的就是独立的司法权。因此,推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设,也需要以加强行政审判、监督政府机关依法行政为突破口。
　　近年来,针对行政审判受地方干扰严重等问题,法学理论界、司法实务界提出了一些改革设想。但这些改革或难以解决当下的问题,或在实践中难以深入推进。一是借鉴域外做法,设置相对独立的行政法院系统。但纵观大陆法系国家尤其是法国、德国行政法院的形成过程,行政法院是以三权分立学说为基础,是行政权试图摆脱司法权并进行反复斗争的结果。而我们司法体制改革的重点恰恰相反,是努力让司法权回归到应有的独立地位上来。对我国实际不加分析,照抄照搬其他国家行政法院制度,自上而下设立高等行政法院(或称最高行政法院)、上诉行政法院和行政法院,未必能解决地方政府对行政审判的干扰问题,反而会使得整个司法体制混乱臃肿,司法资源更加捉襟见肘,重新划定司法区域对行政案件进行跨区域管辖的制度设计同时还为群众诉讼带来极大不便。二是上级法院通过对行政案件指定管辖、提级管辖,改变地方政府为被告的行政案件的管辖模式。这种方法虽有一定成效,但集中管辖、指定管辖的启动主要取决于基层法院的意愿,没有制度化,做得多了基层法院仍然会受到地方的指责与非难。三是确定一个基层法院集中审理几个县(市、区)的行政案件的做法,由于未能解决二审法院面临的地方干扰问题,将难以达到预期目的。

　　海事法院的设置模式可以参照
　　我们认为,现阶段可以参照海事法院的设置模式,在每个省内结合地域面积、人口总量、案件数量等因素设置若干个中级法院级别的行政法院,专门负责若干个省辖市(州、专区)区域内受地方干扰严重的特定类型行政案件的一审和所有行政案件的二审,中级法院行政庭全部撤销,其他各级法院行政庭继续保留。
　　第一,关于行政法院的设置和规格。目前对行政审判的不当干扰,主要集中在地市级、区县级政府层面上。跨若干个省辖市(州、专区)设立的行政法院能够最大限度地摆脱地市级、区县级政府的不当干扰,也可以保证行政法院有足够的案件量,避免因案件太少使其丧失作为一级法院的现实价值。为了配置一个能够与受诉行政权力相抗衡的司法权,同时考虑到行政法院要审理司法管辖区域内的二审行政案件,明确为中级法院建制是应当也是必要的,且其人事由省级人大常委会任免,财政经费由省级财政保障。高级法院、最高法院自身排除地方政府干扰的能力较强,现阶段没有必要设置更高层面的行政法院,保留其行政庭履行职能即可。
　　第二,关于行政法院的审判职能范围。行政法院应当审理管辖区域内特定类型的一审行政案件和所有的二审行政案件。其中一审案件可以受地方政府干扰程度较大的土地房屋征收案件、政府信息公开案件和国家赔偿案件为主。政府在实施土地征收、房屋征收过程中作出的国有土地使用权收回、规划许可、建设项目立项、征收决定、补偿决定等具体行为,很容易引发行政诉讼,为保障地方经济发展和城市建设,不仅地方政府对这类案件多有干扰,而且法院也会为大局考虑而主动“服务”。有必要规定由行政法院负责这类案件的一审,由省高院负责二审,从而在现行体制内最大限度地保障行政审判权的独立性。另外,近年来信息公开行政案件逐渐增多,且多涉及政府敏感信息,政府往往不愿公开,这类案件的法律适用和审理难度也较大,由行政法院一审更加适宜。
　　行政法院还应当负责针对其司法管辖区域内各基层法院审理的行政案件的上诉审。治安管理、房屋登记、工商管理、计划生育、劳动和社会保障等行政案件,面广量大,地方政府干扰小,如由行政法院一审、高级法院二审,既浪费司法资源,又增加行政相对人的诉讼成本,应仍由基层法院按照现行管辖规定受理一审诉讼,由行政法院作为二审法院。这样既可以充分发挥行政法院独立于地方的优势,通过行使二审监督指导权最大程度地排除地方政府对行政审判的不当干扰和影响,又能使大量的普通行政案件继续由基层法院一审,体现方便当事人诉讼和法院审理的“两便原则”。
　　总的来说,这样的改革思路是一种不彻底但比较务实的方案,是在法院现有体制内,针对行政审判现状进行的一次“改良”,能够缓解行政审判受地方干扰的压力,具有可操作性。
　　(作者系江苏省徐州市中级人民法院院长)