为实现中国梦提供坚实的法制保障 全国人大常委会副委员长兼秘书长 王晨

第十九次全国地方立法研讨会的主题是,适应新形势下全面深化改革和全面推进依法治国的要求,深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和习近平总书记系列重要讲话精神,发挥立法的引领和推动作用,推进科学立法、民主立法,着力提高立法的针对性、及时性和系统性,增强法律规范的可执行性,进一步提高立法质量,完善中国特色社会主义法律体系,努力为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚实的法制保障。

　　10月30日,全国人大常委会召开立法工作会议,就贯彻中央7号文件精神、落实五年立法规划作了全面部署。张德江委员长发表重要讲话,深刻分析了我国立法工作面临的新形势,就进一步加强和改进立法工作提出了明确要求,具有十分重要的指导意义,我们要认真学习、深入领会、切实贯彻。下面,我谈几点意见,与同志们交流探讨。

　　一、全面把握新形势下立法工作的目标任务和总体要求,在新的起点上推动立法工作与时俱进

　　在形成中国特色社会主义法律体系的基础上,党的十八大报告提出,要推进科学立法,完善中国特色社会主义法律体系,加强重点领域立法,拓展人民有序参与立法途径,从而明确了当前和今后一个时期立法工作的目标任务,为推进立法工作指明了方向。十八届三中全会对全面深化改革作出了重大战略部署,对立法工作提出了更高的要求和挑战。我们要把握立法工作面临的新形势新任务,在新的起点上进一步加强和改进立法工作。

　　(一)牢牢把握新形势下立法工作的目标任务

　　形势的发展、改革的深化、人民的期待,既是立法工作面临的新挑战,也是新机遇。我们必须不断深化认识,努力开创立法工作新局面。

　　一要明确目标,不断完善中国特色社会主义法律体系。要自觉将立法工作放在全面深化改革大局中谋划,放在现代化建设“五位一体”总布局中推进。要围绕进一步解放和发展社会生产力、进一步激发和凝聚社会创造力,更加注重通过立法做好顶层制度设计,努力构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型,为中国特色社会主义事业提供更加有力的制度保障。

　　二要突出重点,加强重点领域立法。落实十八届三中全会的改革部署,当前和今后一个时期,应当重点在完善基本经济制度、完善现代市场体系、转变政府职能、深化财税体制改革、健全城乡发展一体化体制机制、构建开放型经济新体制、加强社会主义民主政治制度建设和法治中国建设、强化权力运行制约和监督体系、推进文化体制机制创新、推进社会事业改革创新、创新社会治理体制、加快生态文明制度建设、深化国防和军队改革等领域,着力研究和推进立法工作。

　　三要健全制度,推进科学立法,拓展人民有序参与立法途径。张德江委员长对科学立法、民主立法作了全面系统阐述。推进科学立法,要坚持科学的立法体制,实行科学的立法工作机制,运用科学的立法方式,以科学严谨的态度投身立法工作。推进民主立法,要进一步健全民主开放包容的立法工作机制,拓展人民有序参与立法途径,充分发挥人大代表作用,完善法律起草审议的协调机制。我们要按照这些基本要求,适应经济社会的发展,适应人民群众对政治参与的热情提高、对维护公平正义的关注度增强、对保障自身利益的诉求加大的新特点,适应网络等新媒体快速发展、凝聚社会共识难度增大的新情况,健全完善更加科学、更加民主的立法体制机制,促进立法更好地体现客观规律、反映人民诉求,促进立法质量不断提高。

　　(二)牢牢把握新形势下做好立法工作的总体要求

　　立法工作必须坚持以中国特色社会主义理论体系为指导,坚持从中国的国情和实际出发,坚持以人为本、立法为民,坚持通过完备的法律推动宪法实施。要处理好改革发展稳定之间的关系,加强各项制度建设,更加注重发挥立法的引领和推动作用,为进一步解放和发展生产力、增强社会创新活力提供制度保障。

　　二、积极践行法治思维和法治方式,充分发挥立法在全面深化改革中的引领和推动作用

　　发挥立法的引领和推动作用,是深刻总结我国立法工作实践、适应新形势新任务提出来的,是对法治建设与经济社会发展关系认识的深化,是改进党的领导方式和执政方式、全面深化改革的迫切需要,具有鲜明的时代性、针对性。

　　(一)努力实现改革决策与立法决策相结合

　　发挥立法的引领和推动作用,核心是将立法放在党和国家工作全局中审视,实现改革决策与立法决策相结合,坚持在法治框架内推进改革。我们要认真总结立法实践,深入研究立法与改革的关系,处理好改革的“变”与法律的“定”的关系,使法律既具有稳定性又具有适度前瞻性。要按照十八届三中全会的要求,加强顶层设计和摸着石头过河相结合,整体推进和重点突破相促进。

　　(二)切实增强法律规范的可执行性和可操作性

　　发挥立法的引领和推动作用,迫切要求把提高立法质量作为立法工作的重中之重,切实增强法律规范的可执行性和可操作性。

　　提高立法质量,根本途径在于推进科学立法、民主立法。当前,我们要着力在增强法律规范的可执行性上下功夫。一要大力加强调查研究。立法调研要贯彻群众路线,深入实际、深入基层、深入群众,广泛听取意见,不能浮在面上；要创新并灵活运用不同形式,力求摸清悟透实情,去伪存真。二要切实增强法律法规的针对性和时效性。立法要针对现实生活中迫切需要规范的问题,及时回应人民群众的新要求、新期待；要适应改革发展要求,结合实际,突出特色。三要推进精细化立法。能具体尽量具体,能明确尽量明确,确保每一项制度可执行、易操作、真正管用；要处理好法律规范之间的衔接,确保法律体系内部科学和谐统一,防止立法“抄袭”和重复立法；下位法特别是实施性立法要抓住关键性问题,防止立法贪大求全、华而不实。四要认真做好立法评估。要积极开展法律法规案通过前评估工作,把各种可能的情况尽量考虑周全,在通过之前再把一道质量关。还要及时开展立法后评估工作,了解法律法规的实施情况,到实践中检验立法质量,提出下一步修改完善的建议。

　　(三)积极发挥人大及其常委会在立法中的主导作用

　　发挥立法的引领和推动作用,客观上要求发挥作为立法机关的人大及其常委会在立法中的主导作用,这是当前和今后一个时期的重要抓手。

　　充分发挥人大在立法中的主导作用,要体现在立法的立项、起草、审议、通过的全过程。

　　一是积极做好立法的立项工作。人大常委会要切实把握立项主导权,紧紧围绕贯彻落实中央重大战略决策部署,围绕经济社会发展大局,从全面深化改革的现实需要出发,在广泛听取各方面意见的基础上,按照突出重点、统筹兼顾、立改废并举的要求,积极开展立项论证,科学确定立法项目,努力提高立法的针对性、及时性。

　　二是积极做好法案的督促起草工作。人大常委会要按照党的十八大关于加强立法工作组织协调的要求,加强立法规划计划的组织实施,把握法案起草主导权。要精心编制年度立法工作计划,科学确定提请审议时间。要做好立法规划计划的督促落实工作,加强与法案起草单位的沟通联系,及时掌握法案起草进展以及起草中的重大问题和意见,督促和推动起草单位按时提请审议。

　　三是积极做好法案的审议修改工作。人大常委会在审议阶段,要紧紧围绕提高立法质量,充分发扬民主,着力解决立法中涉及的重点难点问题,把握立法决策主导权。

　　三、进一步加强和改进地方立法工作,为完善中国特色社会主义法律体系作出重要贡献

　　新形势下,地方人大及其常委会要把立法工作放在更加突出重要的位置,围绕完善法律体系,围绕全面深化改革和推进地方经济社会发展,切实把认识自觉统一到党的十八大和十八届三中全会精神上来,认真总结立法经验,扎实做好立法工作,发挥立法的引领和推动作用,努力提高立法质量,积极作出新的贡献。

　　(一)认真落实全国人大常委会五年立法规划

　　在新的起点上,全国人大常委会制定了法律体系形成后的第一个五年立法规划,贯彻落实好这个规划意义重大。地方人大常委会要深入学习领会和贯彻全国人大常委会立法工作会议精神,积极配合全国人大常委会落实好五年立法规划。一要大力支持全国人大常委会的立法工作,对全国人大常委会下发征求意见的法律草案,要认真组织相关方面进行研究,提出符合实际的意见和建议,共同修改完善好法律草案。二要结合全国人大常委会的立法规划,及时调整本地方的立法规划计划,做好地方立法工作安排。三要根据新出台的法律规定,及时修改、清理地方性法规,做好配套法规的制定工作,保障法律的有效实施。

　　(二)积极推进地方立法工作

　　全面深化改革,对地方立法提出了新的更高的要求。地方立法要积极履行立法职权,积极开拓,勇于创新。一要注重突出地方特色。要坚持一切从实际出发,处理好国家全局利益与地方局部利益的关系,充分反映本地区的人文地理和发展进程,努力使制定的法规更加适合本地区改革发展稳定的需要,能够有针对性地解决本地区的突出矛盾和问题,切实做到有效管用。二要依法开展创制性立法。要认真贯彻中央关于全面深化改革的精神,以及本地区的重大决策部署,处理好立法决策与改革决策的关系,在严格遵循立法权限的前提下,创造性地开展地方立法工作,围绕经济社会发展、保障和改善民生、文化体制改革、社会管理创新、生态文明建设等事项,在国家尚未立法的情况下,积极开展立法探索,引领和推动地方改革发展,同时为国家立法积累有益经验。三要努力创新工作机制。要深入总结这些年来立法工作的有益经验和做法,全面分析立法工作面临的新情况和存在的问题,努力创新并不断完善立法工作机制,促进立法工作的制度化、规范化。要以深入开展党的群众路线教育实践活动为契机,坚持人民主体地位,激发和保护人民有序参与立法活动的积极性；要不断完善法规草案起草、审议过程中的沟通协商机制,广泛听取并认真对待各方面特别是基层干部群众的意见,最大限度凝聚共识、汇集智慧,不断提高立法的科学化、民主化水平。

　　(三)切实维护社会主义法制统一

　　地方立法必须充分体现法制统一的要求,处理好有所为与有所不为的关系。一要坚持依法立法。要遵循宪法和法律规定,贯彻不抵触原则,在法定权限内充分发挥主动性。二要根据需要立法。要从地方实际情况出发,视实际需要进行立法,对国家已经制定法律、行政法规的,可以不制定实施办法就能够执行的,则没有必要再制定,而是通过监督保障法律的有效执行；如果确实需要制定实施办法,要防止小法抄大法。三要加强规范性文件备案审查工作。这是人大及其常委会的一项重要职权。要着力促进这项工作的制度化、规范化,不断提高实效。要防止有关部门以文件代替甚至改变法律法规,防止规章超越立法,对违反法律法规的规章及其他规范性文件要督促纠正,必要时要予以撤销,努力解决“法”出多门、政出多门的问题,保证法律体系科学和谐统一,切实维护国家法制统一。

　　四、着力加强立法机构建设和人才建设,努力打造一支高素质立法干部队伍

　　近年来,在全国人大常委会积极推动下,在地方党委关心支持下,经过各方面努力,各地立法机构逐步健全,有效加强了立法工作,但同时也存在一些突出问题。总的来看,地方人大及其常委会的立法工作队伍还是偏弱,人员编制不能适应立法工作新形势新任务的要求。当前和今后一个时期,应当高度重视立法工作机构和立法干部队伍建设,有针对性地解决好以下问题:一要抓紧健全与立法工作任务相适应的机构,选好配强专业人才,切实把健全立法机构和培养立法工作人才纳入党的人才建设整体规划中一体考虑和使用。二要建立健全立法工作人才与党政机关干部的正常交流机制,多岗位培养干部,为国家立法事业和法治建设长远大计培养和储备人才。三要把立法干部队伍建设放在社会主义民主法制建设的基础地位来抓,坚持在党委的领导下,全面规划和加强立法工作机构及队伍建设,有目标、有重点、有步骤推进实施。

　　同志们,让我们紧密团结在以习近平同志为总书记的党中央周围,高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入学习习近平总书记系列重要讲话精神,全面贯彻十八届三中全会精神,把思想和行动统一到中央关于全面深化改革重大决策部署上来,增强进取意识、机遇意识、责任意识,开拓创新,扎实工作,着力提高立法质量,充分发挥立法的引领和推动作用,为完善中国特色社会主义法律体系、全面落实依法治国基本方略、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新的更大的贡献!

　　(本文节选自作者在第十九次全国地方立法研讨会上的讲话)