《决定》解读:如何理解完善国有资本经营预算制度

 新华社北京12月5日电 《决定》提出，完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。这是深化国有企业改革、改善国有经济布局、增强国有企业社会责任的重大举措，是坚持和完善基本经济制度的客观要求。对这项改革需要从以下几个方面加深理解。

    第一，什么是国有资本经营预算制度？所谓国有资本经营预算，是指反映政府出资人以资本所有者身份取得的收入和用于资本性支出的预算，反映了国有资本所有者与国有资本经营者之间的收益分配关系。国家作为国有资本投资者依法取得国有资本收益，是应当享有的权利，也是建立国有资本经营预算制度的基础。1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次提出建立国有资产经营预算；2002年，党的十六大确立了我国新的国有资产监督管理体制；2003年，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出建立国有资本经营预算制度；2007年，党的十七大强调加快建设国有资本经营预算制度。按照中央部署，2007年，国务院发布了《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，规定国有资本收益具体包括：(1)应交利润，即国有独资企业按规定应当上交国家的利润；(2)国有股股利、股息收入，即国有控股、参股企业国有股权（股份）获得的股利、股息收入；(3）国有产权转让收入，即转让国有产权、股权（股份）获得的收入；(4)企业清算收入，即国有独资企业清算收入（扣除清算费用），国有控股、参股企业国有股权（股份）分享的公司清算收入（扣除清算费用）；(5)其他国有资本收益。这些都为建立国有资本经营预算制度提供了依据，对国有资产出资人制度和落实国有资本收益权作出了规定。

    2007年12月，财政部和国资委联合印发了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，同时明确地方国有企业由地方国资委决定上缴制度。

    经过3年试运行，2010年国务院决定，从2011年起将5个中央部门（单位）和2个企业集团所属共1631户企业纳入中央国有资本经营预算实施范围，同时适当提高中央企业国有资本收益收取比例，其中资源类中央企业收取比例从10%提高到15%，一般竞争类中央企业收取比例由5%提高到10%，军工科研类中央企业收取5%。

    2010年5月，财政部下发《关于推动地方开展试编国有资本经营预算工作的意见》后，绝大多数地方出台了实施国有资本经营预算的意见或办法，多数省区市开始编制国有资本经营预算，部分省区延伸到地市级。

    第二，为什么《决定》要提出进一步提高上缴公共财政比例？首先，从国有企业的性质看，国有企业属于全民所有，国有资本收益应当由全民共享，国有企业有义务承担相应社会责任，这也是进一步深化改革的重点之一。其次，从实践看，国家作为国有资本出资者没有充分享有应有的权利。20世纪90年代，国有企业半数亏损，当时规定国有企业利润不上缴是可以理解的。进入2000年以来，国有企业利润大幅度增加，2006年突破1万亿元，2007年达1.62万亿元，其中，中央企业利润近万亿元。2007年财政部和国资委发文规定上缴比例，但实际上缴比例很低。社会各方面对这种状况反映强烈，普遍认为国有企业利润上缴比例太低，主张较大幅度提高上缴比例。根据国有企业经营状况，参考2000－2008年16个发达经济体中49家有分红数据的国有企业数据平均上缴比例，《决定》提出，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%。应该说，这是符合实际要求的。

    第三，为什么要强调国有资本收益上缴公共财政的用途？从近几年情况看，国有资本收益应由全民共享这条原则没有得到很好贯彻。以2011年为例，中央国有资本经营收入800.61亿元，支出769.54亿元，其中723.6亿元又以各种名目返还给了中央企业，调入公共财政的只有40亿元，只占上缴利润的5.2%；2012年，中央国有资本经营收入950.76亿元，国有资本经营支出预算875亿元，其中调入公共预算用于社保等民生支出仅50亿元，只占上缴利润的5.3%。针对这种情况，为使国有资本收益上缴的资金能够真正让全民共享，《决定》提出，提高国有资本收益上缴公共财政比例，更多用于保障和改善民生。