专家建议将涉及税收的行政法规上升为法律

法制网记者于呐洋

2013年3月十二届全国人大一次会议期间,赵冬玲等32名代表联名提交议案,要求全国人大及其常委会收回对国务院制定税收行政法规的授权,引起社会各界的广泛关注。

2013年11月,党的十八届三中全会提出,财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。

在不久前召开的中国法学会立法学研究会“2013年学术年会”上,与会专家学者围绕我国的税收制度、税收立法授权等问题展开讨论。

关键词

税收法定

武汉大学法学院教授、武汉大学税法研究中心主任熊伟表示,讨论税收授权立法,以承认税收法定主义为前提。如果没有税收法定的限制,税收行政立法在权限上无可指责,政府不需要立法机关的授权。

我国宪法第五十六条规定“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”。

“税收法定是授权立法的逻辑前提。”熊伟说,正因为如此,宪法第五十六条既是对公民纳税义务的确认,也是对国家课税权的一种限制。此处所谓的“法律”,应该仅指全国人大及其常委会制定的法律。基于此,1992年制定的税收征收管理法规定:“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的,依照国务院制定的行政法规的规定执行。”2000年制定的立法法也明确要求,财政、税收的基本制度只能制定法律；尚未制定法律的,只有得到全国人大及其常委会的授权,国务院才可以制定税收行政法规。这些无疑都是税收法定主义的具体体现,说明税收法定在中国有现实的法律依据。

江西财经大学法学院教授袁明圣说,“税收法定原则或称税收法律主义,其具体内容学者们的观点各有不同。我认为,税收法定原则之法,系指立法机关所定之法。具体到我国,则是指全国人大及其常委会和地方各级人大及其常委会所制定的规范性法律文件。”

“我倾向于把宪法第五十六条的规定理解为构成对税收法定原则的确认。”袁明圣表示,虽然现行宪法并无“税收法定”或者诸如“没有法律规定,人民不负纳税义务”等类似的明确宣示,但是,我们并不能据此认定我国宪法就没有确立税收法定原则。尽管宪法关于“公民有依照法律规定纳税的义务”的规定不尽明确和完善,但我们并不能否认其隐含着税收法定的意蕴。

关键词

立法授权

熊伟介绍,改革开放以来,全国人大常委会对国务院做过两次税收立法授权。1984年9月18日,六届全国人大常委会根据国务院的建议,决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中,拟定有关税收条例发布试行,再根据试行的经验加以修订,提请全国人大常委会审议(下文简称“1984年授权决定”)。1985年4月10日,六届全国人大三次会议决定,授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题,必要时可以根据宪法,在同有关法律和全国人大及其常委会有关决定的基本原则不相抵触的前提下,制定暂行规定或者条例,颁布实施,并报全国人大常委会备案(下文简称“1985年授权决定”)。

熊伟说,2009年6月22日,十一届全国人大常委会通过了《关于废止部分法律的决定》,“1984年授权决定”被废止。不过,“1985年授权决定”目前仍然有效,现行税收暂行条例,如《增值税暂行条例》、《营业税暂行条例》、《消费税暂行条例》等,都是以它作为法律依据的。在2013年全国人大会议上,赵冬苓等32名代表提交的议案,针对的也是“1985年授权决定”。

江西财经大学法学院教授、应用经济学博士后流动站研究人员易有禄介绍,国务院主导税收立法权行使的现状从现行有效税种的立法情况中可见一斑,在现行有效的18个税种中,只有个人所得税、企业所得税、车船税三个税种是由全国人大或全国人大常委会以法律的形式规定的,其余15个税种均由国务院以行政法规的形式规定。各实体税法的实施细则主要是由财政部、国家税务总局等政府主管部门制定。这就使得行政法规和部门规章成了我国税收法律渊源的主体,以致我国的税收立法体系呈现出“行政立法为主、人大立法为辅”的格局。此种格局的形成和改革开放初期全国人大及其常委会的两次立法授权有着直接的关联。

易有禄说,上述两次立法授权,第一次是专门的税收立法授权,第二次授权虽非专门针对税收立法,但很显然是包含税收立法在内的。全国人大及其常委会之所以将本应由它们行使的税收立法权授权国务院行使,主要是考虑到改革开放初期我国法制极不健全,对建立现代税制仍处于探索阶段,由全国人大及其常委会来制定各项税收法律,不仅受立法能力和条件的限制,而且须经历漫长的立法程序,为满足包括税制改革在内的经济改革对税收法律制度的迫切需要,有必要先由国务院制定相应行政法规并颁布实施,待条件成熟时再由全国人大或全国人大常委会制定相应法律。由此可见,全国人大及其常委会对国务院的税收立法授权,在当时特定的历史情境下,实属迫不得已之举,也可以说是一种“权宜之策”。

关键词

收回授权

易有禄介绍,对于如何实现税收立法权的回归,有学者提出了两条可供选择的实现道路:一是直接废止的方式；二是间接废止的方式,即不明确废止1985年的立法授权决定,而是通过将现行涉及税收的行政法规逐步上升为法律的方式,间接收回过去的授权。

易有禄认为,直接废止的方式才是实现我国税收立法权回归的最合理亦可行的方式。这主要是基于以下三方面的考虑:第一,不废止1985年的立法授权决定就无法从根本上实现税收立法权的回归。第二,1985年的立法授权决定和立法法的相关规定构成直接抵触。根据立法法的规定,有关税收基本制度的事项尚未制定法律的,全国人大及其常委会可以授权国务院先制定行政法规。但立法法同时规定:“授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。”反观全国人大1985年的立法授权决定,不难发现该授权决定的目的、范围和期限均不明确,属于典型的“空白立法授权”。第三,1985年的立法授权决定废止后的税收授权立法问题可通过新的授权来解决。