关于检查《中华人民共和国行政复议法》实施情况的报告

全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国行政复议法》实施情况的报告
——2013年12月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上

全国人民代表大会常务委员会：

    根据全国人大常委会2013年监督工作计划，全国人大常委会执法检查组于2013年9月至10月对《中华人民共和国行政复议法》的实施情况进行了检查。我代表执法检查组向常委会报告执法检查的主要情况。

    一、执法检查的工作情况

    这次执法检查，是行政复议法颁布实施14年来全国人大常委会首次对该法实施情况进行检查。张德江委员长十分重视这次执法检查，亲自审定执法检查方案并作出重要批示：“要通过行政复议法执法检查，督促法律实施主管机关改进执法工作，进一步畅通行政复议渠道，增强行政复议公信力，构建便捷高效的行政纠纷解决机制，加强法治政府建设，维护社会公平正义。要把执法检查与法律修改工作有机结合起来，促进行政复议法律制度的完善。”张德江委员长的批示立意高远，要求明确，为搞好这次执法检查指明了方向。执法检查的重点有四个：一是贯彻实施行政复议法的主要措施及其效果；二是行政复议能力建设情况；三是行政复议与相关制度的衔接情况；四是行政复议法实施中存在的主要问题以及对改进执法工作、完善法律制度的意见和建议。

    9月2日，执法检查组召开全体会议，听取国务院法制办、公安部、国土资源部、人力资源社会保障部、海关总署和国家信访局的汇报，最高人民法院、国家发展改革委、住房城乡建设部、国家卫生计生委、国家工商总局、国家税务总局负责同志出席会议并提供书面汇报材料。会后，我和吉炳轩、万鄂湘副委员长分别带队参加检查工作。检查组赴辽宁、黑龙江、上海、山东、贵州、宁夏等6省（区、市）进行检查，同时，委托内蒙古、江苏等9个省（区、市）人大常委会对本行政区域实施行政复议法的情况进行检查。

    这次执法检查，正值全党深入开展党的群众路线教育实践活动期间。检查组在坚持以往听取汇报、座谈交流、实地考察等方式的基础上，进一步深入基层，深入群众，通过发放数据统计表、开展问卷调查、网上征求意见、公告联系方式接收群众来信等方式了解行政复议法实施情况。其中，在15个省(区、市)、163个设区的市(州、地区)、1407个县(市、区)开展数据统计，收集行政复议有关数据51350个，发放调查问卷4800余份，在中国人大网征集网民反馈意见3123条。上述方式对全面、深入地了解法律实施情况，扩大公众有序参与监督工作起到了积极作用。执法检查组对有关情况进行了梳理，作为参阅资料印发会议，供各位参阅。

    二、贯彻实施行政复议法的做法和成效

    近年来，国务院和地方各级政府重视行政复议法的实施，把行政复议作为化解行政争议、维护社会稳定、转变政府职能、推进依法行政的重要工作来抓，摆上议事日程，精心组织实施，取得明显成效。

    （一）加强组织领导，推进法律实施

    1999年行政复议法颁布后，国务院于当年5月下发了《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政复议法〉的通知》，对贯彻实施行政复议法作出部署。2004年以来，中办、国办下发《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，国务院下发《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强法治政府建设的意见》等文件，对贯彻实施行政复议法提出具体要求。国务院于2006年、2009年两次召开会议，部署行政复议工作。各省(区、市)结合本地实际积极采取措施，推进法律实施。广东省政府先后四次召开会议研究部署行政复议工作。福建、宁夏等地政府出台加强和改进行政复议工作的意见。黑龙江、内蒙古、山东、河南、重庆等地把行政复议工作纳入政府责任目标考核体系。

    (二)健全相关制度，规范复议工作

    国务院法制办会同最高人民法院、全国人大常委会法工委等单位，对行政复议法实施过程中遇到的受案范围、管辖权限、办案程序等问题进行研究，形成指导性意见。2007年，国务院颁布行政复议法实施条例，从规范申请程序、创新审理方式、完善复议决定类型、强化监督指导等方面，对行政复议法的有关规定作了细化完善。近年来，各地方、各部门根据工作实际制定了大量配套法规和文件，包括10部地方性法规、70余部部门规章和地方政府规章、850余件规范性文件，从而形成以行政复议法为主干、行政复议法实施条例等法规规章为配套的行政复议法律制度，有效规范行政复议行为。

    （三）畅通复议渠道，认真办理案件

    各级政府及其部门采取加强法律宣传、设置专门行政复议接待场所、在政府网站开设行政复议专栏等多种措施，积极畅通复议渠道，行政复议案件逐年增加。2000年，全国行政复议案件申请数量约为7万件，2005年突破9万件，2010年起，年均收案量超过10万件。据统计，行政复议法颁布实施14年来，全国各级复议机关共收到行政复议申请112万件，其中受理101万件，审结92万件。从申请复议的内容看，与群众切身利益关系密切的交通管理、治安处罚、征地拆迁、社会保障等方面的行政复议案件占较大比例。审结的案件中，维持决定的53万件，撤销、变更、确认违法和责令履行决定的13万件，被申请人自行纠错后申请人撤回申请的19万件，行政复议综合纠错率约为35%。目前，全国每年受理的行政复议案件数量与一审行政诉讼案件数量基本持平。有的地方和部门行政复议案件数量已经超过一审行政诉讼案件数量，黑龙江、上海等省市每年受理的行政复议案件超过或者接近一审行政诉讼案件的2倍，全国海关系统近3年行政复议案件数量已达行政诉讼案件数量的5倍。通过办理行政复议案件，化解了一大批行政争议，为维护群众权益和社会稳定发挥了重要作用。

    (四)创新体制机制，提高工作水平

    为解决行政复议资源配置不合理、社会公信力不高、权威性不够等问题，自2008年起，国务院法制办开始推动以案件审理权限相对集中、吸收外部力量参与案件审查为主要内容的行政复议委员会试点工作，目前已有24个省(区、市)的190多个市、县开展试点。从试点情况看，办案质量有所提高，行政复议公信力有所增强。近年来，国土资源部、国家工商总局等部门和许多地方将听证审理纳入制度化轨道，多数行政复议案件通过听证方式进行审理。辽宁省政府行政复议办公室把听证审理与转变工作作风结合起来，从原来的申请人、被申请人到复议机关听证转变为下基层到申请人所在地听证，减轻了群众负担，提高了办案效率。江苏、山东、贵州、新疆等地行政复议机关广泛运用调解和解方式结案，努力做到“定分止争”。从今年起，上海市政府率先实行复议决定书网上公开制度，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，复议决定书全部面向社会公开，接受各界监督。

    三、存在的主要问题

    从检查情况看，行政复议法的贯彻实施还存在不少困难和问题，需要引起重视。

    （一）行政复议的公众知晓率和信任度不高

    总体看，行政复议法宣传的广度和深度仍然不够，群众对行政复议知晓率不高，遇到行政纠纷时愿意选择行政复议维权的人不多。执法检查组收回的4351份有效调查问卷显示，约60%的受访者对行政复议缺乏了解甚至没有听说过行政复议。同时，群众对行政复议的信任度也不高，有些群众对行政复议存有“官官相护”、办案不公的疑虑，不愿将行政复议作为解决纠纷的首选途径。从检查情况看，进入复议渠道的行政争议总量较少，多数省市进入信访渠道的行政争议数量比进入复议渠道的高出十几倍甚至几十倍，呈现“大信访，小复议”的格局。行政复议作为一种“方便、快捷、免费”的规范化行政纠纷解决机制，本应成为行政相对人首选的救济途径，但它的作用远未得到充分发挥。

    （二）行政复议办案质量和效率有待提升

    一是有些行政复议机关不能严格依法审查和公正裁决案件，不能及时撤销和纠正行政机关违法或者不当的行政行为，当事人在复议后提起诉讼或者信访的比例偏高。有的省份，法院近三年受理的行政诉讼案件中，30％左右是对行政复议决定不服又打诉讼“官司”的。有的省份，行政复议决定维持原行政行为后，当事人不服提起行政诉讼，法院终审判决原行政机关败诉的达20%左右。二是行政复议办案效率不高，延期办理现象较为多见。某市最近三年办理的行政复议案件中，在两个月期限内办结的不到30%，有的案件长达数年仍未办结。三是相当数量的行政复议决定书只简单陈述案情，缺乏论证和说理，不能做到以法明理，难以令当事人信服。四是对涉及信息公开等新类型案件的应对能力不足。检查中还发现，一些地方行政复议机构在案件登记、立案审查、调查取证、文书制作、决定送达等环节，工作不够规范。

    （三）行政复议能力建设亟待加强

    各级政府行政复议能力普遍偏弱，与承担的工作任务不相适应，影响行政复议机关及时受理和依法办理复议案件。能力建设滞后问题在县级政府尤其突出，主要表现在：一是机构不健全。行政复议法明确规定，负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，但不少县级政府法制机构是政府办公室内部挂牌机构，约38.2%的县级政府没有设立法制机构或者只挂牌无编制，平均每个县级政府专职行政复议人员不到1人，人员素质、经费保障、办公场所等普遍不能满足办理行政复议案件的需要。二是受案数量少。在执法检查涉及的15个省份1407个县中，2011年和2012年，分别有306个县和277个县没有办理行政复议案件，有的县甚至从行政复议法实施以来没有办理一起行政复议案件。但这些县每年信访数量少的三四百件，多的上千件。据统计，目前90%的行政争议发生在基层，行政复议工作的重点应当也在基层，县级政府行政复议工作的现状与中央提出的将行政争议化解在基层、化解在初发阶段的要求还有较大差距。

    (四)行政复议体制和工作机制尚需完善

    在案件受理方面，目前县级以上政府和政府相关部门都具有行政复议职权，仅地方行政复议机关就有30450个，其中政府3281个，部门27169个，行政复议资源分散，资源配置效率偏低，有的单位“无人办案”和有的单位“无案可办”现象并存。在复议程序方面，目前多数复议机关办理行政复议案件，以书面审查为主，文来文往，层层审批，程序繁杂且不够公开透明，行政相对人参与不够。证据是查明和确定案件事实的依据，但现行法律法规中关于行政复议证据的种类、举证责任、复议机构调查取证、证据保全、质证等缺少系统规定，实践中随意性大，容易引发争议，影响办案效果。行政复议受案范围、结案方式、文书送达等方面也需要进一步完善。

    从群众来信来电和网上征求意见看，反映的主要问题还有：行政复议与信访之间缺乏有效衔接；有些行政复议机关不履行复议职责，有案不受；有的行政机关拒绝履行生效的行政复议决定，导致申请人反复上访；有的复议机关更多考虑被申请人利益，对有明显错误的行政行为，违背申请人意愿进行调解。

    四、加强和改进行政复议工作的建议

    党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，把行政复议作为创新社会治理体制、维护群众利益、有效预防和化解社会矛盾的重要途径，明确提出：“改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为。”各级政府和有关部门要认真领会、深入贯彻十八届三中全会精神，采取有效措施加强和改进行政复议工作。

    （一）进一步提高对行政复议工作重要性的认识

    当前，我国改革进入攻坚期和深水区，社会矛盾凸显，行政纠纷增多，解决难度增大，群众对依法公正解决行政纠纷的期待和要求提高。行政复议是有效解决行政争议的法定机制，是反映社会矛盾情况的重要窗口，是贴近民心、民意、民愿的重要渠道，是政府运用法治思维和法治方式化解矛盾的重要平台。加强行政复议工作，有利于引导群众以理性合法的方式反映诉求，推动行政纠纷以低成本的方式及时解决，有助于监督行政机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责，促进依法行政、公正执法，从源头上消除不稳定因素，为经济社会发展创造良好环境。各级政府和有关部门，要从建设法治中国、坚持群众路线、维护公民权益、促进社会和谐稳定的高度，进一步深化新形势下贯彻实施行政复议法重要性的认识，增强做好行政复议工作的自觉性和责任感。要加强组织领导，健全相关制度，完善考核机制，将行政复议工作摆上重要议事日程。要采取群众喜闻乐见的形式加大法律宣传，提高公众对行政复议的认知度信任度，引导群众以理性合法的方式表达诉求，维护权益，营造依法解决行政争议的良好社会氛围。

    (二)着力畅通行政复议渠道

    一要按照行政复议制度和信访制度各自的功能作用和法律定位，理顺两者之间关系，依法将符合条件的行政争议纳入行政复议渠道解决。二要采取切实措施为群众行使复议权利提供便利。要健全行政复议权利告知制度，各级行政机关在作出影响公民、法人或其他组织权益的具体行政行为时，应当在书面决定中明确当事人的复议权利、复议机关和申请期限，告知行政相对人享有申请行政复议的权利。要通过在信访接待场所等地方设置行政复议受理窗口、在乡镇设立兼职行政复议联络员等方式，为公众申请行政复议提供便利和服务。三要建立健全监督检查制度。对不按规定告知行政复议申请权利、无正当理由不受理行政复议申请或者对复议申请推诿塞责的，上级行政复议机关应当督促纠正，并依法追究有关人员责任。四要对限制公民复议权利的规范性文件进行清理，严格执行行政复议法，切实保障公民、法人或其他组织的行政复议权利。

    (三)切实加强行政复议能力建设

    一要健全行政复议机构特别是县级政府行政复议机构建设。要适当充实案件数量多、工作压力大的行政复议机构人员，充分发挥县级政府行政复议职能，努力将矛盾化解在初发阶段，化解在基层，化解在群众身边，避免矛盾上移，降低纠纷解决成本。二要总结各地相对集中复议权试点经验，合理确定复议受理机关，研究整合复议资源、提高复议效率，进一步完善行政复议体制，尽力避免“有案无人办”和“有人无案办”的现象。三要切实加强行政复议队伍建设。建议国家主管部门尽快出台相关制度，明确任职条件，加强教育培训，努力建立一支高素质、专业化、相对稳定的行政复议队伍。四要加强行政复议保障条件建设，为复议机构提供必要的工作经费和设施设备，保证行政复议有机构干事，有人员干事，有条件干事。

    (四)努力提高行政复议办案质量

    办案质量是行政复议的生命线。行政复议制度要真正发挥作用和扩大影响，归根到底还是要实实在在地办好每一起案件，赢得群众信任。各级行政复议机关办理复议案件，必须坚持以事实为依据，以法律为准绳，对违法或者不当的行政行为坚决予以纠正，不办人情案，不搞“官官相护”，努力让群众在每一起案件中感受到公平正义。要注重办案的法律效果与社会效果的有机统一，把依法有效化解矛盾作为衡量行政复议案件办理质量的重要尺度。要把治标与治本结合起来，对办案过程中发现的具有普遍性执法问题，及时提出规范执法以及完善执法依据的建议，实现“纠正一错、规范一片”的效果。要探索提高行政复议公信力的工作机制，通过扩大听证、公开复议等方式，提高案件办理的透明度。总结推广行政复议决定书网上公开制度，努力让人民群众感受到“看得见的正义”。国务院和省级政府行政复议机构要认真履行指导职责，深入研究行政复议工作中的重点、难点问题，通过发布指导性意见、推介典型案例等方式，统一办案标准，提高办案水平。

    (五)抓紧完善行政复议法律制度

    检查过程中，不少政府部门、专家学者、律师、行政复议申请人提出，现行行政复议法不能完全适应新形势新情况的需要，亟待修改完善。主要修改意见有：完善行政复议体制，总结相对集中复议权试点经验，整合复议资源，提高复议效率；健全行政复议案件审理机制，完善行政复议申请期限、审理程序和证据制度，提高复议质量，增强透明度和公信力；适当扩大行政复议受案范围，方便群众提出复议申请；统筹考虑行政复议法和行政诉讼法的修改，深入研究复议和诉讼的性质作用以及复议机关和行政诉讼被告关系等问题，进一步理顺行政复议和行政诉讼、信访的关系，充分发挥制度合力，等等。本届全国人大常委会已将修改行政复议法列入立法规划，建议国务院有关部门认真研究各方面意见，加快起草进程，尽快形成一个较为成熟的行政复议法修改稿，报经国务院常务会议通过后，提请全国人大常委会审议。

    以上报告，请审议。