民事诉讼监督规则：构建三项机制打造三个平台

      民事诉讼法修改后，为了贯彻落实民事诉讼法关于检察监督的各项规定，最高人民检察院制定了《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》(2013年11月18日公布施行，下称《监督规则》)。《监督规则》共十一章，124条，包括总则，管辖，回避，受理，审查，对生效判决、裁定、调解书的监督，对审判程序中审判人员违法行为的监督，对执行活动的监督，案件管理，其他规定和附则。

　　与2001年10月《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》(共51条)相比，《监督规则》条文更多，内容更加丰富，涉及面更广，可操作性更强，同时也实行了民事检察监督与行政检察监督的规范分离。在《监督规则》中，仅规定民事诉讼的法律监督，而不涉及行政诉讼的法律监督;行政诉讼的法律监督将在行政诉讼法修改后另行制定单独的司法解释，由此必将形成民事诉讼的法律监督、行政诉讼的法律监督和刑事诉讼的法律监督三足鼎立之态势，在最高人民检察院的司法解释体系上具有开创性意义。这也预示着民事诉讼的法律监督和行政诉讼的法律监督将与刑事诉讼的法律监督一样，在司法实践中发挥着同等重要的作用。

　　从《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》的文本看，可以看出其诸多创新之处，主要体现在两个方面:一是致力于构建三大机制，二是致力于打造三大平台。

　　致力于构建三大机制

　　受审分离机制。将统一的监督权依其内在的要素分解为受案权、办案权和管案权，是民事诉讼法修改后，最高人民检察院为因应依法办案、规范办案和理性办案的需要而做出的重大的办案机制改革举措。根据《监督规则》第5条原则性规定，民事诉讼监督案件的受理权由控告检察部门行使，办案权由民事检察部门行使，管案权由案件管理部门行使，从而实现民事诉讼法律监督权的“三足鼎立”之格局。

　　《监督规则》第四章专门规定了“受理”，占21个条文，足见《监督规则》对监督案件受理制度规范化的重视。实行受审分离具有显而易见的优点:一是有利于监督权的内部形成相互制约和制衡的关系，监督权限的公正行使，也有利于获得当事人及社会公众的信赖。二是有利于缓和当事人申请监督难的状况，更能体现司法监督的便民性及以人为本的理念。三是有助于消除原本存在的多头受案，当事人多头提出申诉或申请从而导致受案环节的混乱与无序。此外，实行受审分离，也能使民事检察部门集中精力搞好案件的审查工作，促使民事检察监督制度的专业化发展，从而提升办案的质量与效率。当然，根据《监督规则》，目前在民事监督案件的受理上尚未实现完全的受审分离，而只是原则性的受审分离。将来条件成熟，应当实行完全的受审分离，并且需要将上述三权之间的关系和界限逐渐厘清。

　　同级监督机制。《监督规则》第34条、第35条等明确规定了同级监督机制。自1991年民诉法规定了检察机关的抗诉制度以来，似乎就确立了民事检察监督的上级监督模式，这一模式确立后似乎就被认为是天经地义的，不容更改。民诉法在修改后一定程度上调整了这一立法模式。第208条第1款规定了作为抗诉的上级监督模式，第208条第2款和第3款规定了作为检察建议的同级监督模式。对于法院作出的生效裁判的法律监督而言，由于只能申请一次再审检察建议或者抗诉，而抗诉相较于再审检察建议的效力更强，力度更大，因而当事人一般会倾向于选择作为抗诉的上级监督模式，由此致使作为检察建议的同级监督模式形同虚设。这样一种立法状态和由这种立法状态所导致的“倒三角”的司法状态，显然需要改变。《监督规则》运用同级受理、检察建议和跟进监督三个机制，在实际效果上将相当程度地扭转长期奉行的上级监督模式，而逐渐地向同级监督模式倾斜。

　　实行同级监督，至少有这样几个好处:一是有利于破除检察机关低于审判机关的错误认知。以往不实行同级监督，易产生似乎只有上级检察机关才有权威、能力和水平监督下级法院的生效裁判的误解，这一假定是缺乏理性证明的，是不成立的，也不利于提振检察机关的监督权威、信念和信心，更不符合宪法所确立的审判权与法律监督权平等的原则。二是有利于当事人更好地行使对法律监督的申请权，减少其向上级检察院申请法律监督所客观存在着的诸多障碍和烦累，节约其申请法律监督、寻求司法救济的诉讼成本。长期以来，当事人之所以形成了向上级检察院申请法律监督的路径依赖，根本的原因在于同级监督的法律效力软弱，再审检察建议发出后，既可能引发再审，也可能不引发再审，其法律效力的等次要低于抗诉。作为当事人权衡利弊后当然不愿意选择作为同级监督的再审检察建议。但是，如果立法将再审检察建议的效力加以强化，或者司法通过跟进监督，客观上使再审检察建议的效力得以强化，使之与抗诉等量齐观，那么当事人信赖上级检察院而对同级检察院存疑的心态将会得到根本改变。三是有利于将诉讼纠纷和矛盾解决在基层。上提一级的监督模式其实是通过立法鼓励将矛盾上交，这一方面形成了检察机关办案分布上的“倒三角”结构，模糊甚至逆转了检察机关上下级之间的职能分工，致使民事监督案件层层上提，最终基本上都集中在省级检察院和最高人民检察院。另一方面又导致基层检察院几乎没有抗诉案件可办，不利于提高基层检察官的实际办案能力。而且，这种制度性安排也会造成法院同样的问题和弊端，针对上述问题，《监督规则》妥适地运用立法所留下的法律解释空间，建构了目前这种具体案件办理上的监督权力重心逐渐下移的局面，是符合实践需要的，具有进步意义。

　　终局监督机制。《监督规则》第32条规定，对法院作出的一审民事判决、裁定，当事人依法可以上诉但未提出上诉，而依照民诉法第209条第1款第1项、第2项的规定向检察院申请监督的，除7种特殊情况外，检察院均不予受理。不仅如此，终局监督机制不仅表现在对诉讼结果的法律监督上，还表现在程序违法监督和执行监督上。根据《监督规则》第33条的规定，当事人认为法院民事审判程序中审判人员存在违法行为或者民事执行活动存在违法情形，向检察院申请监督，如果属于法律规定可以提出异议、申请复议或者提起诉讼，当事人没有提出异议、申请复议或者提起诉讼的，或者当事人提出异议或者申请复议后，法院已经受理并在审查处理的，检察院不予受理。当然有正当理由或者超出法定期间未作出处理的除外。这一规定，所遵循的原理与上述当事人可以上诉而不上诉的情形完全相同，因而也属于广义的终局监督机制的范畴之中。终局监督机制虽在民事诉讼法中未加明文规定，但最高人民检察院根据立法精神、诉讼原理及监督原理作出上述两方面的司法解释，对引导当事人理性对待民事诉讼和法律监督，确保法律监督不致取代诉权而任意扩张，并彰显法律监督权对审判权独立行使原则的恪守与尊重，是具有重要意义的。

　　致力于打造三个平台

　　传统的检察监督注重的是金字塔形状的纵向职能分层结构，刚性的权力性特征较为明显，民众的参与性不够，程序的透明度不高，带有威权主义的色彩。如果说这样一种办案体制在刑事诉讼中尚有存在空间的话，那么在民事诉讼、行政诉讼尤其是民事诉讼的监督案件中，这种办案体制则显然有滞后之嫌，因而应当有所调整。调整的基本路径就是构筑监督权力行使的平台，凭借这种平台，使检察监督权力的行使过程更加透明、更易参与、更受制约。《监督规则》具有一定的“平台”意识，致力于构筑三大平台。

　　检务公开平台。最高人民检察院早在1998年10月就颁布了《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》，并以附件形式同时公布了《人民检察院“检务十公开”》，要求各级检察院将职权职责、受案范围、立案标准、期限纪律、举报申诉以及当事人的权利义务等向社会公众及诉讼参与人公开。2006年6月，最高人民检察院又发布《关于进一步深化人民检察院实施“检务公开”的意见》，对检务公开提出了四项原则，即:严格依法、真实充分、及时便民和开拓创新。15年来，检察院的检务公开日益深化推进，取得了明显成效。这一点也体现在民事检察监督案件的办理过程中。《监督规则》顺势而为，在第4条中明确提出检察院办理民事检察案件，应当坚持“公开”原则。此外，在具体的规定中，也包含着较多的体现检务公开原则的内容，如告知当事人向有管辖权的机关反映，发送当事人受理通知书，并告知其权利义务等，尤其在案件管理方面，有关的流程监控、信息查询等内容，更体现了检务公开的深入性和有效性。然而，从实践来看，在民事监督案件的办理程序上，检务公开的意识尚需加强，相关的制度构建也应紧跟实践的需要。并且，应当与法院行使审判权实行公开审判、阳光司法的原则和做法齐头并进。

　　笔者建议从以下三个方面加以改进:一是检察机关对具体承办监督案件的检察官的信息应当尽可能地公开，以确保当事人行使申请回避权和监督权;二是在监督案件的文书上应当逐渐公开，尤其是终结性的法律文书，更应公开;三是监督案件的办理流程应当公开，当事人及相关人员应当能够容易查询。尤为重要的是，上述公开均应在网络上体现，由此体现司法便民的原则，同时也引进了社会监督的力量和因素，更加彰显检察监督自信力和公信力，体现司法公正和权威性。

　　监督听证平台。听证是一个带有现代民主政治色彩的制度，在我国立法上源自于1996年行政处罚法之中，要求行政机关作出处罚决定前，听取当事人的陈述、举证、质证和申辩及意见。目前“听证”一词已被运用于司法审判之中，如最高人民法院《关于人民法院执行公开的若干规定》和《关于加强人民法院审判公开工作的若干意见》中均采用了听证制度和程序。《监督规则》第五章“审查”第二节专门规定了“听证”。这在检察机关民事检察监督的规范性文件中尚属首次出现，这预示着我国监督案件的办理程序发生重大转向。本部分用8个条文较为系统地规定了民事监督案件办理过程中的听证制度和程序，由此构成了“监督听证平台”。监督听证制度的构建，回应了民事诉讼法的修改对检察监督制度提出的要求，民事检察监督制度按照听证制度的原理不仅优化了自身的办理程序，尤其是能够制度化、规范化和程序化地将双方当事人及相关利害关系人吸收到监督案件办理过程之中，从而按照对抗辩论制的程序构造充分听取其意见和主张。

　　值得提及的是，该《监督规则》第55条第2款还规定:“根据案件具体情况，可以邀请与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、专家咨询委员、人民调解员或者当事人所在单位、居住地的居民委员会委员以及专家、学者等其他社会人士参加听证。”这样有利于检察机关在办案中充分听取当事人的意见和社情民意，更加准确地判断和甄别法院在审判及执行中是否存在有必要进行监督的错误，从而提升案件办理的质量，也由此强化了检察院监督程序的正当性，同时还便于检察院做好当事人的服判息诉工作。因此应对该制度充分肯定，并需要在实践中不断总结听证的经验，使之日益趋于完善和健全。这里尤为重要的是听证场所的专门化建设问题。检察机关不像法院，其办公场所缺乏用以专门听证的“法庭”，这就需要因时而变，加强检察机关专门听证场所的建设和配置，为当事人及其他相关人员提供便捷的听证条件。这也是为民司法的应有之义。

　　案件管理平台。《监督规则》第5条规定:“人民检察院办理民事检察案件，案件受理、案件审查、案件管理工作分别由控告检察部门、民事检察部门、案件管理部门负责，各部门互相配合、互相制约。”此一规定将原来集中统一的民事案件监督权一分为三，即受理权、办理权和管理权，并由检察机关内部三个不同部门分别行使这三种不同的权力。这不仅增强了民事监督案件的办案力量，同时还强化了办理民事监督案件的监督机制。为此，《监督规则》专门用第九章7个条文对“案件管理”作出系统规定，由此构筑了案件管理平台。案件管理平台的构筑，显然有助于完善民事检察监督制度中的内部的、自我的监督体系和机制，有助于提升民事监督案件办理的质量和效率，同时对遏制监督中的腐败现象，净化监督机制，优化监督环境，改善监督形象，无疑具有重大意义。不过，需要注意的是:一是将民事监督案件的管理与刑事案件的监督管理区别开来;二是要将案件管理贯彻于监督案件办理的自始至终，防止流于形式，使管理不仅保公正，而且出效率;三是在制约和配合中，讲配合固然重要，但讲制约更具价值。

　　(作者为全国政协委员，中国人民大学法学院教授)

　　（原标题：人民检察院民事诉讼监督规则 构建三项机制打造三个平台）