65载 中国步履坚实走向法治

  新中国成立65年来,尤其是改革开放三十多年来,新中国法治建设取得了巨大成就:法治观念日益深入人心,民主法治理论不断丰富,社会主义法治实践不断发展,依法治国基本方略得到重视和实施,人权和公平正义得到更加充分实现

对话动机

2014年10月1日,中华人民共和国65周年华诞。

65年风雨兼程,新中国在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设上取得了举世瞩目的成就。

回顾65载辉煌成就,法治在中华民族伟大复兴宏伟蓝图中的脉络愈发清晰。

新中国成立65年来,我们党始终高度重视法治在整个国家现代化建设中的战略地位和作用,法治成为治国理政的基本方略。

法治建设在新中国成立65年来发生了哪些巨大变化?取得了哪些伟大成就?《法制日报》记者就此与法学领域权威专家展开了对话。

对话人中国社会科学院法学研究所所长　李　林

《法制日报》记者　　　　　　　　廉颖婷

65年法治建设的转变

我们党对法治的理念价值、制度规范、功能作用等的理解和认识达到前所未有高度

记者:1949年9月,中国人民政治协商会议第一届全体会议召开,会议通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》。1954年9月15日,宪法草案被提交第一届全国人民代表大会第一次全体会议审议通过。可以说,这一时期是我国走向法治的奠基时期。

1954年《中华人民共和国宪法》颁布以来,新中国法治建设一路前行。那么,整体来看,新中国的法治建设经历了哪些重大转变?

李林:回顾新中国的法治建设,从执政党的角度来看,65年间的变化可以概括为:我们党从革命党转变为执政党；从主要靠运动、政策和行政手段管理国家和社会,转变为依法治国、依法执政和依宪执政,转变为更加重视运用法治思维和法治方式治国理政。

从新中国法治建设的发展轨迹来看,65年间的变化可以概括为:从人治到法制,从法制到法治；从有法可依、有法必依、执法必严、违法必究到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法；从形成法律体系到建设法治体系。

从人治到法制的转变,是“文化大革命”结束到1978年12月党的十一届三中全会这段时间。

党的十一届三中全会在推进拨乱反正和制定改革开放大政方针的同时,在民主政治领域确立了发展社会主义民主、健全社会主义法制的基本原则,明确提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制建设“十六字”方针,为彻底否定人治、全面实行法制提供了根本的政治保障。

新时期法制建设开端最明显的标志是1979年的大规模立法。1979年7月,第五届全国人大二次会议审议通过了刑法、刑事诉讼法、地方各级人大和地方各级政府组织法、全国人大和地方各级人大选举法、法院组织法、检察院组织法、中外合资经营企业法七部重要法律。

从法制到法治的转变,是从改革开放到1997年中国共产党第十五次全国代表大会。

1982年12月4日,第五届全国人大五次会议通过了新宪法。“八二宪法”是新中国法治史上的重要里程碑,为新时期法治建设的大厦树立起了支柱,对新时期法治建设起到了极大的推动和保障作用。

党的十五大正式确立了依法治国基本方略,提出了建设社会主义法治国家的政治发展目标,还第一次以党的最高政治文件形式提出了“尊重和保障人权”。

过去我们讲的多是“法制”“法制建设”“建设社会主义法制国家”。党的十五大报告把“法制国家”改为“法治国家”,把“法制”改为“法治”。法学界评价说,从“法制”到“法治”的一字之变,表明我们党对法治的理念价值、制度规范、功能作用等的理解和认识达到了一个前所未有的高度,表明社会主义市场经济是法治经济、社会主义民主政治是法治政治、社会主义和谐社会是法治社会的观念更加深入人心和社会。

记者:2012年11月,党的十八大报告提出,“法治是治国理政的基本方式”。3个月后,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在对2013年全国政法工作会议作出的重要批示中,提出建设“法治中国”的新要求。2013年11月,党的十八届三中全会召开,“推进法治中国建设”成为全面深化改革的重大主题和显著内容。

目前,涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全,各法律部门中基本的主要的法律已经制定,相应的行政法规和地方性法规比较完备,法律体系内部总体做到了科学和谐统一。

这些应该都是新中国法治建设的重要转变节点。

李林:党的十八大以来,中央新一届领导集体更加重视依法治国和法治国家建设,党的十八届三中全会对推进法治中国建设做出初步安排,党的十八届四中全会将对全面推进依法治国、加快建设法治中国做出顶层设计和整体战略部署。可以说,现在和未来是从有法可依、有法必依、执法必严、违法必究到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,从形成中国特色社会主义法律体系到建设中国特色社会主义法治体系,从法律大国走向法治强国。

中国特色社会主义法律体系形成后,我们正在从新时期以立法为重点的法制发展战略,转变到在历史新起点上以宪法法律实施为中心的中国特色社会主义法治体系全面建设和发展上来。

改革开放的前30年,我国法制建设的特点是以立法为中心,重点是解决有法可依这个法制建设的前提问题。2011年3月,我们宣布中国特色社会主义法律体系如期形成了,那么,从现在到未来,我国法治建设的重点应当转向宪法法律实施,把大量纸面和文本上的法律变为现实生活中的法律,把不计其数的法律条文付诸实施,在全面推进依法治国的进程中,建设中国特色社会主义法治体系和法治国家。因此,我们也可以把这种转变表达为:从以立法为中心推动形成中国特色社会主义法律体系,到以宪法法律实施为重点推进建设中国特色社会主义法治体系的历史性转变。

记者:从1997年党的十五大正式提出依法治国基本方略至今,法治已经成为治国理政的基本方式。从“法制”到“法治”,从“有法可依”到“有法必依”,新中国成立65年来,在民主法治领域最终形成了以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,无法可依的问题已经基本解决。法治建设下一步的关键,就是全面贯彻落实宪法和法律,全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家。当务之急就是推进依法行政,实现公正司法。

李林:对,这也是新中国成立65年来法治建设的又一个重要转变。过去,我们往往把法律和法制简单地当作政治统治的工具和行政管理、社会控制的手段来理解和运用。改革开放以来,尤其是党的十五大以来,我们越来越重视全面理解法治和依法治国的科学含义,越来越重视法治精神、法治理念、法治意识、法治文化等深层次的东西,越来越重视法律制度的体系化科学化建构,重视法治建设各个环节、各个层次、各个方面的统筹兼顾、协调发展,越来越重视法治作为治国理政基本方式的运作、实施和实现,重视法治思维和法治方式的运用,越来越重视法治在引领改革、促进发展、规范行为、调整关系、协调利益、维系秩序、实现公平正义等各方面的重要作用。

我们看到,社会主义核心价值观中包含“法治”这一项,这说明在当代中国,法治不仅仅是一种手段、一种工具、一种措施,它首先是一个民族国家和全社会的价值、理念和文化,是一种公民的观念信仰体系和生活方式；其次是体现为国家意志的一整套法律规范和法律制度体系,是国家治理体系的重要组成部分。

记者:习近平同志在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会以及庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上两次指出:要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。您认为应该如何理解“有机统一”?

李林:回到三者有机统一来看,经过65年的探索、曲折和发展,最后我们终于找到了一条坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的中国特色社会主义民主政治的发展道路,中国特色社会主义法治的发展道路。

三者有机统一是我国法治建设与西方国家法治相区别的最大特色,也是我国民主法治发展的本质特征和内在要求。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国是一个密切联系、内在统一的整体。坚持三者的有机统一,是我们65年来社会主义民主法治建设取得的基本经验,也是加强中国特色社会主义民主法治建设必须遵循的基本方针。

任何时候,我们不能只讲民主,也不能只讲法治,而要把发扬社会主义民主与推进社会主义法治建设结合起来理解,实现民主与法治的紧密结合；与此同时,我们在讲民主和法治的同时,必须要始终坚持党的领导,这是我国民主法治建设取得成功的基本政治前提和根本政治保障。坚持党的领导、人民当家作主、实行依法治国基本方略,三者必须有机统一起来。这就是当代中国法治最大的本质特征,最大的特色。

65年立法理念的转变

立法要在全面深化改革和国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设中,发挥引领、促进、规范和保障作用

记者:2011年3月10日,时任全国人大常委会委员长吴邦国宣布,一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的,以宪法为统帅,以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。

2012年11月,党的十八大报告提出,要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。这一要求被称为依法治国的“新十六字方针”。

从中国特色社会主义法律体系形成到“新十六字方针”,这是否说明立法理念也在转变?

李林:对,立法理念的转变大致有三点:第一,改革开放的前30年,我国立法要解决的核心问题是法律有和无、多和少的问题,目的是要尽快实现有法可依的法制建设基本目标。现在“新十六字方针”的提出,第一位的是科学立法,这就意味着我们今天立法工作依然十分重要,但今天立法要解决的主要问题,是立法质量问题,是法律质量好和坏、高和低的问题。

立法观念转变的第二点是,立法要在全面深化改革和国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设中,发挥引领、促进、规范和保障作用。

过去我们讲到法制对于改革发展建设等的作用时,往往强调其保障作用,法制是“保驾护航”的,通常放在改革发展建设等事业的后面来发挥被动、滞后和“保姆”的兜底作用。这是一种辅助性的作用。党的十八大以来,中央领导和中央文件讲到立法和法治的功能作用时,通常强调法治的第一功能是“引领”,第二功能是“促进”,第三功能是“规范”,第四功能才是“保障”,而且强调要系统全面充分地发挥依法治国基本方略和法治基本方式的整体作用。可见,立法和法治在国家政治经济社会生活中的地位和作用有了重大调整变化。可以看出,现在立法和法治是走在改革发展的前面,而过去立法是在后面,这是一个非常值得关注的重大变化。

立法观念转变的第三点是,讲到法治与改革的关系时,习近平同志多次讲过“重大改革要于法有据”,于法有据首先是个立法问题。立法包括法律的制定、法律的修改、法律的废除、法律的解释等,通过法律的立、改、废、释,为全面深化改革,为各方面发展创造更好的法制环境、法制条件和提供法律依据。而在改革开放初期,涉及改革与法治的关系时,出现了所谓改革良性“违宪、违法”的现象和问题,而今天我们要在宪法框架下和法治轨道上推进改革,努力杜绝“违宪违法改革”现象的发生。

记者:从公开数据看,截至2014年3月,我国现行有效法律242部,68部法律的制定或修改列入了本届全国人大及其常委会的立法规划中。在今年的全国人大常委会工作报告中,修改食品安全法、教育法、环境保护法、行政诉讼法、旅游法等一批社会高度关注、与全面深化改革相关的立法工作已被提上日程。

这一系列举措都在说明,中国特色社会主义法律体系形成之后,完善中国特色社会主义法律体系是立法的核心任务之一,是加强重点领域的立法。

李林:从立法内容来看,现在我国法律体系的协调发展已经提上议事日程,立法工作更加重视社会立法、文化立法、生态文明立法等薄弱环节,而过去30年立法则比较重视经济立法、行政立法。

从立法方式来看,我们今天立法更加注重创制法律和修改法律并重,修改法律的比例、频度和深度前所未有。

我曾做过研究,改革开放以来我国法律修改的数量是逐步增多的。对全国人大及其常委会前30年制定的现行有效法律的修改情况是:1978年至1982年制定法律22部,没有修改法律,制定与修改之比率为0；1983年至1992年制定70部,修改1部,制定与修改之比率为1.42%；1993年至2002年制定98部,修改33部,制定与修改之比率为33.67%；2003年至2008年32部,修改37件,制定与修改之比率为115.62%。现在,我国立法机关每年主要的立法工作是修改法律。通过比较可以看到,我国有些法律修改过一次两次,有的甚至修改过五次六次。这说明经济社会改革在深化,所带来的法律变革越来越向纵深发展。改革的速度加快,法律要跟上,所以修改的频率越来越快。

记者:近年来,公众逐渐参与到立法过程中,立法机关在修改法律时都会公开征求意见。这也应该是立法理念的一个转变。

李林:这个变化是值得重视的,这是立法工作更多体现民主立法、开门立法的一个重要特点,也是人民当家作主参与立法的重要途径。过去我们讲立法民主,但是在制度程序安排上、在操作层面上还不具体。最近这10多年来,我们不断扩大民主立法的范围,增强开门立法的力度,拓宽民主立法的渠道,强化公民民主参与立法的意识,取得了可喜的成绩。

越来越多的法律草案公开征求意见,公众通过参与立法、参加立法听证会、参加立法论证会等形式表达自己的意志和利益诉求。这些方式方法,都是开门立法和公众民主参与立法的互动过程。民主立法的门开得越大、门开得越多,公众就参与的越多,参与的力度就大、作用就强,这是民主立法过程中立法机关开门立法与公众民主参与立法相辅相成、正向发展的互动过程。

65年治国方略的转变

今天讲到实现中国梦、全面小康社会、中华民族伟大复兴,几乎随处可见法治的要素、法治的内容、法治的安排

记者:9月24日,国家发展和改革委员会原副主任刘铁男受审。党的十八大以来,有近50名省部级高官“落马”。对腐败“零容忍”是中央新一届领导集体留给人们的深刻印象。我们可以看出,反腐的最大特点是在法治框架内运行。这也体现了新一届领导集体依法治国的思维方式。

李林:新中国成立65年以来,法治建设最大的变化是观念和方略的变化。如果说党的十五大是提出依法治国,确立依法治国的基本方略,那么全面落实和全面推进依法治国是在党的十八大以来的战略思路。

从执政党的角度讲,执政党前所未有的高度重视法治,全面推进依法治国,引领政治发展、促进法治建设。

进一步讲的话,就是执政党运用法治思维、法治方式,结合党风廉政建设强力反腐,治国理政,解决公众和社会最关注最痛恨的腐败问题。从反腐败的意义上讲,反腐其实就是法治的重要工作；运用法治思维、法治方式,是对干部、对整个国家治理体系治理能力的主体提出新的要求。

特别值得一提的是,执政党及其领导干部更加重视运用法治方式寻求社会共识和最大公约数,运用立法、执法、司法、守法等环节法治机制,在法治轨道上推动社会公平正义更好地实现。

记者:党的十八大以来,每一项重大改革措施的出台,都经过了全国人大及其常委会的审议、表决,都提前对所涉及的现行法律作出修改完善,确保在法治轨道上推进改革。2014年6月6日,中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》,廓清了司法体制改革的路线。这些都是党的十八大以来,中国法治建设出现的一些新气象。

李林:我认为还有一些新气象、新提法、新做法值得我们重视。比如,我们的法治建设和依法治国事业,前所未有地与中国梦、全面建成小康社会以及全面深化改革更加紧密地联系在一起。

如果退到20年前,法治在这些重大工作部署里面的因素是不多的,但是今天讲到实现中国梦、全面小康社会、中华民族伟大复兴,几乎随处可见法治的要素、法治的内容、法治的安排。

过去20年,讲到改革时,往往说改革可以突破法律、突破宪法。今天,我们讲到改革,强调的是法律的立、改、废、释,讲重大改革要于法有据,要通过授权等方式处理好改革与法治的关系。这是党的十八大以来重大的变化与新气象。

还有,司法体制4项改革在东、中、西部选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市先行试点,建立上海自由贸易试验区等,这些新气象背后的法治元素是很有特色的——在中国上海自贸区调整有关法律规定的行政审批,要得到法律的授权,要有序推进改革。凡是试点的,都必须有法律规定或者法律授权,没有法律规定和法律授权,不得试点。

可以说,新中国成立65年来,尤其是改革开放三十多年来,新中国法治建设取得了巨大成就:法治观念日益深入人心,民主法治理论不断丰富,社会主义法治实践不断发展,依法治国基本方略得到重视和实施,人权和公平正义得到更加充分实现。在中国共产党的领导下,中国人民经过革命、建设、改革和发展,已经走上一条全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的中华民族伟大复兴的康庄大道。