谢鹏程:探索司法行政事务管理权与检察权相分离

　　谢鹏程 

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面推进深化改革若干重大问题的决定》提出,改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步明确指出:“改革司法机关人财物管理体制,探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。”检察院的司法行政事务管理权主要是指为保障检察权依法独立公正行使而供给和管理人财物的权力和责任。建设中国特色的司法行政事务管理体制、制度和机制,是深化检察改革的制度基础,是检察机关依法独立公正行使职权的体制保障。我们应当立足当前,着眼长远,创新司法行政事务管理,积极推进检察院司法行政事务管理体制改革,合理规划改革方案,保证改革达到预期目标。　

　　检察院司法行政事务管理权与检察权相分离的目标和意义　

　　检察院司法行政事务管理权与检察权相分离改革的目标是,保障检察机关依法独立公正地行使检察权,不因人财物等资源的供给不足而妨碍检察权的正常运行,不因人财物等司法行政事务管理权的滥用而损害检察权的独立性、公正性和公信力。让检察长从司法行政事务中解放出来,不再担忧和谋划人财物的供给和保障;让每一位检察官在司法办案工作中不再受到来自人财物供给和管理方面的影响。检验是否达到上述目标的标准有两条:一是供给充足,二是服务到位。　

　　检察院司法行政事务管理权与检察权相分离是检察机关依法独立公正行使职权的体制保障。联合国《关于司法机关独立的基本原则》第7条规定:“向司法机关提供充足的资源,以使之得以适当地履行其职责,是每一会员国的义务。”人财物是司法机关履行职责必不可少的资源,只有获得人财物的充分保障,司法权才能正常运行,司法的独立性和公正性才能得到保障,司法的公信力才能逐步建立和提升。检察机关依法独立公正行使职权的首要条件就是从财政和人事等司法行政事务的束缚中解放出来,把人财物的供给和管理可能给检察权运行造成的影响从制度上加以排除。在一定意义上说,人财物供给充足和服务周到是检察机关依法独立公正行使职权的前提条件。　

　　检察院司法行政事务管理权与检察权相分离是实现检察权运行机制“去地方化”和“去行政化”的有力措施。近几年来,随着司法改革的推进,各级检察机关的经费保障得到明显改善,基本解决了因经费供给匮乏而不能正常开展工作的问题。但是,还要看到,现行的司法行政事务管理体制特别是人财物的供给和管理具有浓厚的地方色彩,在供给上容易受到地方保护主义的影响,在管理上容易受到行政管理的干预,影响检察公信力。经验表明,一旦人财物保障与司法办案联系起来,两个方面都容易被扭曲。　

　　检察院司法行政事务管理与检察权相分离是检察官办案责任制等改革的制度基础。现行人财物保障体制,在保障渠道、保障程度和保障方法等方面都有可能影响到检察权的运行,譬如,检察机关为了应对外部的干扰或者实现外部影响的内部化,就必须实行集权,否定检察官的独立地位,以检察一体削弱甚至代替检察官独立。新一轮司法改革的核心是司法责任制,司法责任制的前提条件是确立检察官的独立地位和主体资格,淡化司法办案的行政化色彩,让办案者决定,让决定者负责。如果不能让检察长从人财物供给的担忧中解脱出来,就难以把检察官从检察院内部的行政化业务管理中解放出来,检察官就不可能获得独立的地位,因而也不可能担负起相应的办案责任。　

　　实行检察院司法行政事务管理权与检察权相分离的问题与对策　

　　实行司法行政事务管理权与检察权相分离是一项意义重大而深远的改革,也是一项涉及面广、情况复杂的改革,因而在改革探索过程中难免出现一些问题和障碍。概括起来,主要有四个方面的问题:思想认识问题,保障均等化问题,遵循司法规律问题,风险防控问题。　

　　首先,要统一认识,积极推行司法行政管理权与检察权相分离的改革。党的十八届三中全会以来,人们特别是检察院的一些领导同志对这项改革存在不同的认识,如有的认为这种分离是要把原来地方党委的检察人事权和政府的检察财政权转移到省级检察院,上级检察院将获得更大的对下级检察院的资源支配权。这种把“人财物省级统管”理解成省以下检察院的垂直管理的设想是没有可行性的。还有的认为这种分离将使行政、社会等方面的因素介入检察院的人财物管理,将会增加外部力量对检察权运行的干扰。这种排斥外部介入、搞封闭的小王国的设想也是不可能的。上述两种认识或者倾向实质上都有部门主义和本位主义因素的作用,与改革的宗旨是背道而驰的。我们应当清醒地认识到,实行司法行政事务管理权与检察权相分离,不仅要排除原来存在的各种干扰,而且要防止各种新的干扰,包括上级检察机关的干扰。　

　　其次,要以增量改革为原则,逐步实现人财物保障均等化。目前,经济发达地区的检察人员担心,司法行政事务管理权与检察权分离后,“要人要钱”(即增加编制、职数和经费)可能不如以前便利和灵活了;经济落后地区的检察人员则期待着大幅度提高待遇和改善办公条件。人财物保障水平有提高和改善是肯定的,但是未必如一些人期待的那么多。当然,有些期待在一定程度上会变成现实,但是会有一个过程,不可能一步到位。从长远目标来看,人财物的供给必须适应执法办案工作的需要,逐步实现公共保障均等化,消除人财物供给的“贫富不均”,使检察人员在全省范围内流动成为可能。这既是实现队伍和管理的专业化、职业化的需要,也是打破封闭僵化的人事选任机制,实现全省人员合理流动,解决编制与工作量不平衡等问题的有效途径。　

　　再次,要遵循司法规律,发挥好省级检察院了解下级检察院的优势,加强本级检察院政治部和计划财务装备部门的日常管理职能。实行司法行政事务管理权与检察权相分离后,在财政制度安排上,地方各级检察机关在省政府财政厅设立一级账户,独立编报预算,大要案办案经费和特殊专项经费须经省级检察院审查;在人事制度安排上,检察长和检察官的人选由遴选委员会和省级检察院把关。省级检察院的人财物管理部门(主要是政治部和计划财务装备部门)的权力和责任加大了,但都不是决定性或者终极性的权力,它们只是检察院司法行政事务管理的一个环节和一个部门,既不能不管也不宜多管,应当发挥好了解下级检察院情况和检察工作的优势,为党委和政府当好司法行政事务管理的参谋和助手,保证司法行政事务管理权的运行遵循司法规律。　

　　最后,实行分权制衡,切实防止司法行政事务管理权的滥用和腐败。全省检察机关的人财物管理权相对集中于省委、省政府、省级检察院,这在排除了市、县两级党政机关干扰司法风险的同时,也可能加剧检察机关内部的行政化风险,增加省级机关人财物管理权滥用和腐败的风险。而这两种风险都是这一轮司法改革高度重视并着力解决的问题。检察系统的“去行政化”与“去地方化”一样重要,不能顾此失彼。权力集中到哪里,权力寻租就会追随到哪里。简单地收回人财物管理权是不够的,必须有配套的制度和分权制衡的机制。人财物管理权集中到省级后,省委是领导者、掌控者,省政府、省级检察院具有一定的人财物管理权,同时,在人事制度中引入了由社会各方面代表参加的遴选委员会和惩戒委员会,这三个方面的机构各有不同的职责,既要各负其责,又要相互制衡,防止一家独大而发生专权和滥权的现象。除了运用分权制衡机制以外,还要运用公开透明、人大监督、社会监督等防控机制,发挥其作用,保证司法行政事务管理权正确行使。　

　　立足中国实际,借鉴国外境外经验　

　　坚持从中国实际出发是全面推进依法治国的基本原则。司法改革包括实行检察院司法行政事务管理权与检察权相分离,必须从我国基本国情出发,同改革开放不断深化相适应,同时,要“借鉴国外法治有益经验,但决不照搬外国法治理念和模式”。从国外境外司法行政事务管理的经验来看,主要有三项制度:一是实行司法行政与司法业务相分离;二是司法机关人财物管理的标准化、系统化和透明化;三是司法机关人财物管理的社会化。　

　　司法行政与司法业务相分离是现代司法行政管理的基本原则,也是西方国家通行的体制安排。党的十六大报告曾经提出,改革司法机关的工作机制和人财物管理体制,逐步实现司法审判事务和检察事务同司法行政事务相分离。由于对于如何实行一直存在认识分歧,才拖延至今。从国外的实践来看,外国落实这一原则的制度模式主要有两种。一种是大陆法系国家的外部分离模式,即主要由政府的司法行政机关(司法部)来承担司法机关人财物的管理,司法业务与司法行政事务完全分离。另一种是英美法系国家的内部分离模式,即由司法机关内部的司法行政管理部门来承担司法行政事务的管理。美国的联邦和多数州实行这一模式。在那些制度健全、环境良好、文明程度较高的法治国家,实行哪种模式可能无关紧要,但是对于不具备上述条件的国家(如我国)来说,实行内部分离还是外部分离则事关重大,需要慎重选择。　

　　司法行政事务管理的标准化、系统化和透明化是保证司法行政事务管理为司法业务服务而不干扰司法业务的根本途径。美国有些州实行“只有财政支出标准而没有预算限额”的司法经费保障制度,这虽然曾经给一些州的财政造成困难,但是通过司法程序的完善(主要是辩诉交易制度的实行)摆脱了这一困境。保证司法不受财政的牵制是保障司法依法独立的需要。为此,必须建立健全严格而系统的司法行政事务保障标准和保障程序,并使之公开化、透明化,引入社会监督,压缩和规制司法行政事务管理机关的自由裁量权,防止其干预司法业务。　

　　司法行政事务的决策权与日常管理权应当分离,决策权要外部化、社会化,以防止其干预司法业务;管理权要内部化、专业化,以防止其加剧司法业务管理的行政化。司法行政事务的管理具有较强的专业性,容易形成封闭的体系,从而增加权力滥用和腐败的风险,解决问题的办法就是将其决策权与日常管理权分离。国外的经验是打破部门封锁,引入社会力量,形成由司法行政机关组织协调、社会贤达集体决定的司法行政事务管理决策机制,这就是司法行政事务的集体决策与日常管理相分离的体制。司法行政事务管理机关主要负责日常事务的管理(照章办事,几无裁量权),并为由社会贤达组成的专业委员会的集体决策提供服务和支持。这就把关键性的司法人员选拔和经费分配的权力分离出来,由不特定的社会贤达组成的专业委员会来行使。这不仅有效防止了部门偏见和局限,而且很好地防范了司法行政事务管理权的腐败和滥用。再加上有新闻自由和分权制衡的政体,在西方发达国家,司法行政事务管理权滥用和腐败的情况极为少见。　

　　司法行政事务管理体制改革是渐进的、分阶段实施的。司法机关人财物省级统管是逐步实现全国统一管理的一个过渡阶段,在这个过渡阶段还要分试点阶段和全面实行两步走。这就决定了这项改革具有过渡性、基础性和探索性。在试点阶段,各试点省都应当着眼司法的文明和进步,服从司法改革的大局,全面谋划和科学规划司法行政事务管理体制机制改革方案。一要摸清司法机关人财物保障的底数,保证省以下各级司法机关在改革过程中正常运行;二要同步推进人财物保障的标准化和规范化,注重制度建设,防止权力腐败和滥用;三要自觉地为实现全国统一管理做准备,积累经验,预留空间。　

　　(作者为最高人民检察院检察理论研究所副所长、研究员)