人大主导 防止立法部门化

     正在北京举行的十二届全国人大常委会第十二次会议分组审议了立法法修正案草案。常委会组成人员认为立法法的修改逐步完善，特别是对立法体制，对科学立法、民主立法，对更好地发挥人大在立法中的主导作用都作了很多规定。委员们围绕税收法定原则等内容，总结和吸收了过去立法的创新性成果，提出了一系列建设性意见。

　　税收法定原则如何落实

　　分组审议时，董中原委员建议将第8条第9项中的税种税率纳入第9条中不得授权立法的范围。理由是：法律保留的本质是基于立法事项关乎全体公民的基本权利和国家的基本制度，所以需要通过全国人大才能制定和通过规则。基于此，对于法律保留事项进行授权立法需要特别慎重，否则会违背法律保留的初衷。税种税率属于关乎人民收入的切身利益的事项，应当谨慎处理。

　　姚胜委员说，草案第8条规定“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”，只能制定法律，建议进一步细化为“税种的设立和取消，纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收优惠等税收基本要素，以及税收征收管理等征收基本制度”，只能制定法律。这样规定可能更清楚一些。

　　怎么发挥人大在立法中的主导作用

　　分组审议时，辜胜阻委员说，在立法权和行政权的关系上，党的十八届四中全会决定强调人大主导立法，改变立法的部门化倾向，要防止部门争权诿责。现在存在“国家的权力部门化、部门的权力利益化、部门的利益法制化”的问题，今后的立法要防止部门利益的法制化、防止部门争权。谁主导立法的问题可能是立法法中很关键的问题，是由行政部门主导还是人大主导？在有不同意见的情况下，谁的意见起到主导作用？立法法要解决这个问题。

　　吴晓灵委员表示，人大在立法中的主导作用，除了制定立法规划和计划之外，我认为更重要的是法案的起草。因为在法案的起草过程中，才体现了主导权，特别是目前还存在着社会上诟病的部门利益法制化的倾向。草案第53条具体规定“全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会的工作机构可以提前参与有关方面的法案起草”，又提到“涉及综合性、全局性、基础性等事项的法律草案可以由有关部门的专业委员会或者常务委员会工作机构组织起草”，我建议把这两个“可以”修改为“应当”。第一个“应当”，是有一些法案确实不是人大组织起草的，在起草的过程当中，人大的相关人员应当提前介入。党的十八届四中全会的决定里提到涉及综合性、全局性、基础性的法律事项由人大组织有关部门参与起草，第二个“可以”更应改为“应当”。

　　地方立法权应受哪些限定

　　分组审议时，苏晓云委员认为，草案第72条规定，较大的市（包括设区的市）“在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城市建设、城市管理、环境保护等方面的事项，制定地方性法规”，“等方面”怎么理解？我建议修改为“具有本市特点”的地方性法规，这样就和“等方面”呼应了。

　　窦树华委员说，关于授予较大的市立法权，对较大的市的立法权限作了一些规定，我觉得还是不限制为好。原因如下：其一，下位法不能同上位法相抵触；其二，较大的市的立法还要报省级人大常委会来批准；其三，立法法草案还有一个条款，即不能重复立法；其四，从现有的49个较大的市的立法实践情况来看，现在立法不仅限于这三个方面，也有其他方面的立法，并没有发生比较混乱的情况。（记者 毛 磊 徐 隽）