与会人员建议 如何定义“行政处罚”应再斟酌研究

□ 法制日报全媒体记者 朱宁宁

自1996年颁布实施以来，行政处罚法对增强行政机关及其工作人员依法行政理念，依法惩处各类行政违法行为，推动解决乱处罚问题，保护公民、法人和其他组织合法权益发挥了重要作用。然而，这部法律虽然对行政处罚的种类、设定和实施作了基本的规定，但是对于什么是行政处罚，却没有进行界定，这显然不利于行政执法实践和法律的实施。

6月28日，行政处罚法修订草案提请十三届全国人大常委会第二十次会议审议。修订草案的一大亮点就是增加了行政处罚的定义，明确行政处罚是指行政机关在行政管理过程中，对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以依法减损权利或者增加义务的方式予以惩戒的行为。

在对修订草案进行分组审议时，有关行政处罚的定义成为多位与会人员关注的重点。与会人员建议对行政处罚定义进行研究，进一步明确概念，界定其法律范围。

郑淑娜委员认为目前修订草案中行政处罚的定义还存在几个问题：一是关于“违反行政管理秩序”的提法。行政处罚的前提一定是有了行政违法行为，这是必备要件，但不是所有违反行政管理秩序的行为都是违法行为，所以一定要定义为“行政违法行为”，是违反法律、法规、规章明确的禁止性行为。二是“减损权利”“增加义务”两个概念很难确定，而且打击面太大。有的行政处罚形式，比如没收违法所得、没收非法财物，违法所得和非法财物不是违法人的权利，没有减损权利的问题，也没有增加义务的问题。建议对定义再进行斟酌，进行准确表述。

徐显明委员认为对行政处罚下定义是必要的，但是目前修订草案中的定义还需再斟酌修改。他建议将“减损”改为“克减”。国家行政机关有权力对应受处罚的公民克减权利或者增加义务。但“损”有损害、侵害之意，导致“减损”的科学性准确性易受质疑。

全国人大宪法和法律委员会副主任委员江必新指出，目前修订草案中行政处罚的定义延续的是过去违反行政管理秩序的说法，实践证明这个概念不太准确。行政处罚的核心问题是解决行政相对人的义务不履行法定义务采取制裁的问题，行政管理秩序的概念本身太笼统了，也不太好把握。此外，目前的定义还混淆了处罚、强制和行政命令的区别，需要再进行研究。“总的来说，行政处罚的本质特点在于，由于行政相对人义务不履行行为而给其增加额外的负担”。