中国证监会关于就《证券期货违法行为行政处罚办法》公开征求意见的通知

按照全面推进依法治国、加强法治政府建设的要求，为规范证券期货行政处罚相关执法行为，维护市场秩序，保障相关公民、法人和其他组织的合法权益，根据证券期货市场监管执法实践情况，证监会在《行政处罚法》基础上，结合新《证券法》有关规定，起草了《证券期货违法行为行政处罚办法（征求意见稿）》，现向社会公开征求意见。公众可通过以下途径和方式提出反馈意见：

1.登陆中华人民共和国司法部 中国政府法制信息网（www.moj.gov.cn、www.chinalaw.gov.cn），进入首页主菜单的“立法意见征集”栏目提出意见。

2.登陆中国证监会网站（网址：http://www.csrc.gov.cn），进入首页右侧点击“公开征求意见”栏提出意见。

3.电子邮件：flbpublic@csrc.gov.cn。

4.通讯地址：北京市西城区金融大街19号富凯大厦中国证监会法律部，邮编100033。

5.传真：010-88061401。

意见反馈截止时间为2020年8月16日。　 

中国证监会

2020年7月17日

证券期货违法行为行政处罚办法（征求意见稿）

第一条 为了规范中国证券监督管理委员会（以下简称中国证监会）及其派出机构行政处罚的实施，维护证券期货市场秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国证券法》《中华人民共和国证券投资基金法》《期货交易管理条例》等法律、行政法规，制定本办法。

第二条 公民、法人或者其他组织违反证券期货法律、法规和规章规定，应当给予行政处罚的，中国证监会及其派出机构依照有关法律、行政法规、部门规章和本办法规定实施。

第三条 中国证监会及其派出机构实施行政处罚，遵循公开、公平、公正和效率原则，依法、全面、客观地调查、收集有关证据。

第四条 中国证监会及其派出机构作出的行政处罚决定，应当事实清楚、证据确凿、依据正确、程序合法、处罚适当。

第五条 中国证监会设立行政处罚委员会，按照规定对调查终结并向其移交的证券期货违法案件进行审理，提出审理意见，由中国证监会作出行政处罚决定。

中国证监会派出机构，按照规定对证券期货违法案件实施调查，作出行政处罚决定。

第六条 中国证监会及其派出机构发现公民、法人或者其他组织涉嫌违反证券期货法律、法规和规章，符合下列条件的，经批准后应当立案调查：

（一）有明确的违法行为主体；

（二）有证明违法事实的证据；

（三）法律、行政法规、中国证监会规章规定有明确的行政处罚法律责任。

第七条 中国证监会及其派出机构通过文字记录等形式对执法全过程进行记录。对容易引发争议的执法过程，按照规定进行音像记录，被调查的单位和个人不配合的，执法人员可以中止记录，并进行文字说明。

第八条 中国证监会及其派出机构执法人员必须忠于职守，依法办事，公正廉洁，不得滥用权力，或者利用职务便利牟取不正当利益；严格遵守保密规定，不得泄露案件查办信息，不得泄露所知悉的国家秘密、商业秘密和个人隐私。

第九条 中国证监会及其派出机构进行案件调查时，执法人员不得少于二人，并应当出示执法证和调查通知书等执法文书。执法人员少于二人或者未出示执法证和调查通知书等执法文书的，被调查的单位和个人有权拒绝。

执法人员原则上应当当面出示执法证和调查通知书等执法文书。对于负有信息披露义务的被调查单位和个人，可将调查通知书等执法文书直接送达。当面出示或直接送达的，执法人员应当在执法文书上签字或者盖章，据实填写日期，并在询问笔录、现场笔录等材料中对出示或送达过程进行记录。

因被调查的单位和个人拒不见面、下落不明或有其他原因导致当面出示或直接送达确有困难的，执法人员可以依照民事诉讼法的有关规定，采取留置、邮寄、公告等送达方式。

第十条 被调查的单位和个人应当配合调查，如实回答询问，按要求提供有关文件和资料，不得拒绝、阻碍和隐瞒。

第十一条 中国证监会及其派出机构调查、收集的证据包括：

（一）书证；

（二）物证；

（三）视听资料；

（四）电子数据；

（五）证人证言；

（六）当事人的陈述；

（七）鉴定意见；

（八）勘验笔录、现场笔录。

证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据。

以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。

第十二条 书证原则上应当收集原件。收集原件确有困难的，可以收集与原件核对无误的复印件、影印件或抄录件。复制件、影印件、抄录件由证据提供人核对无误后注明与原件一致，并注明证据出处、提供日期，同时由证据提供人逐页签名或者盖章。提供复印内容较多且连续编码的，可以在首尾页及骑缝处签名、盖章。

第十三条 物证原则上应当收集原物。收集原物确有困难的，可以收集与原物核对无误的复制品或者证明该物证的照片、录像等其他证据。原物为数量较多的种类物的，可以收集其中一部分。收集复制品或者影像资料的，应当在现场笔录中说明取证情况。

第十四条 视听资料原则上应当收集有关资料的原始载体。收集原始载体确有困难的，可以收集与原始载体核对无误的复制件，并在现场笔录中注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等。声音资料应当附有该录音内容的文字记录。

第十五条 电子数据原则上应当收集有关数据的原始载体。收集电子数据原始载体确有困难的，可以制作复制件，并保证与原始载体的一致性与完整性。电子数据证据应当符合下列要求：

（一）制作现场笔录，记载取证的参与人员、技术方法、步骤和过程，记录收集对象的事项名称、内容、规格、类别以及时间、地点等；具备条件的，可以采取拍照或录像等方式记录取证过程；

（二）对网页、博客、微博、论坛帖子等进行网页保存、截屏的，应当附有原始电子数据的网页地址等说明。如有必要，可以采取公证等方式证明电子数据与原始载体的一致性和完整性；

（三）调取的电子数据应当使用光盘或者其他数字存储介质保存，且至少有一份封存状态的备份件，并保证封存状态下的备份件无法增加、删除、修改；

（四）调取需要通过技术手段恢复或者破解的电子数据的，应当附有恢复或者破解对象、过程、方法和结果的专业说明。

对于电子数据的关键内容，如有必要，可以直接打印或者截屏打印，由原始电子数据持有人签字确认。

第十六条 当事人的陈述、证人证言可以通过询问笔录或者书面说明等方式调取，并附相关身份证明文件的复印件。询问应当分别单独进行。

书面说明应当由提供人逐页签名或者盖章并注明日期。询问笔录应当由被询问人员及至少两名调查人员逐页签名并注明日期；如有修改，应当由被询问人签字确认。

第十七条 对于涉众型违法行为，在已收集的证据能够充分证明基本违法事实的前提下，调查人员可以在被调查对象范围内按一定比例收集和调取书证、证人证言等证据。

第十八条 下列证据材料，经审查符合真实性、合法性及关联性要求的，可以作为行政处罚的证据：

（一）中国证监会及其派出机构在立案前核查或者监督检查过程中依法取得的证据材料；

（二）司法机关、纪检监察机关、其他行政机关等保存、公布、移交的证据材料；

（三）中国证监会及其派出机构通过依法建立的跨境监督管理合作机制获取的证据材料。

第十九条 中国证监会及其派出机构根据案情需要，可以委托或聘请下列单位和人员提供协助：

（一）委托具有法定鉴定资质的鉴定人对涉案相关事项进行鉴定，鉴定意见应有鉴定人签名和鉴定机构盖章；

（二）聘请会计师事务所、资产评估事务所、律师事务所等中介机构以及专家顾问参与办案；

（三）委托证券期货交易所、登记结算机构等检验、测算相关数据或提供与其职能有关的其他协助并出具报告。

第二十条 中国证监会及其派出机构可以依法要求当事人和与被调查事件有关的单位和个人，在指定的合理期限内，通过纸质、电邮、光盘等指定方式报送与被调查事件有关的文件和资料。

要求有关主体按照前款规定报送文件资料的，应当遵守本办法第九条等相关规定，并附要求提供的文件材料清单。

第二十一条 中国证监会及其派出机构依法需要采取冻结、查封、扣押、限制证券买卖等措施的，按照有关规定办理。

第二十二条 中国证监会及其派出机构依法需要采取封存、先行登记保存措施的，应当经单位负责人批准。

遇有紧急情况，需要立即采取上述措施的，调查人员应当在二十四小时内向单位负责人报告，并补办批准手续。单位负责人认为不应当采取的，应当立即解除。

第二十三条 采取封存、先行登记保存措施的，应当当场清点，出具决定书或通知书，开列清单并制作现场笔录。

对于封存、先行登记保存的证据，中国证监会及其派出机构可以自行或采取委托第三方等其他适当方式保管，当事人和有关人员不得隐藏、转移、变卖或者毁损。

第二十四条 对于先行登记保存的证据，应当在七日内采取下列措施：

（一）根据情况及时采取记录、复制、拍照、录像、提取电子数据等证据保全措施；

（二）需要检查、检验、鉴定、评估的，送交检查、检验、鉴定、评估；

（三）依据有关法律、行政法规可以采取查封、扣押、封存等措施的，作出查封、扣押、封存等决定；

（四）违法事实不成立，或者违法事实成立但依法不应予以查封、扣押、封存的，决定解除先行登记保存措施。

第二十五条 调查人员按照《行政强制法》及本办法有关规定制作现场笔录的，应当载明时间、地点和事件等内容，并由调查人员和当事人等在场有关人员签名或者盖章。

当事人或者有关人员拒绝或不能在现场笔录、询问笔录、证据材料上签名、盖章的，调查人员应当在现场笔录、询问笔录、证据材料上说明或以录音录像等形式加以证明。必要时，调查人员可以请无利害关系第三方作为见证人签名。

第二十六条 中国证监会及其派出机构实施行政处罚过程中，有下列情况之一的，可以依法通知出境入境管理机关阻止相关人员出境：

（一）相关人员涉嫌违法行为情节严重、影响恶劣，或存在本办法第三十五条规定的行为等，出境后可能对行政处罚的实施产生较大不利影响的；

（二）相关人员涉嫌构成犯罪，可能承担刑事责任的；

（三）中国证监会及其派出机构认定的需要阻止出境的其他必要情况。

经调查、审理，被限制出境人员不属于违法人员或违法单位责任人员，或有符合规定的其他情况的，应当按规定解除限制。

第二十七条 案件调查终结，中国证监会及其派出机构根据案件情况，分别按照下列规定处理：

（一）认为应当给予行政处罚的，按规定启动审理程序；

（二）发现涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，按规定移送司法机关；

（三）存在违法事实不成立或无法证明，违法情节轻微、依法可以不予行政处罚，追究法律责任依据不足，涉嫌违法主体灭失，违法行为超出处罚时效等情形的，按规定予以结案。

需要采取监督管理措施的，可以在根据前款规定处理的同时，一并或单独启动相关程序。

第二十八条 按照本办法第二十七条第二项规定将案件移送司法机关后，行政处罚程序原则上应当中止，待刑事程序结束后，再决定是否继续，但是需要稳定和明确市场预期、恢复市场秩序、保护投资者合法权益的除外。

第二十九条 中国证监会及其派出机构启动审理程序的，依法从调查程序、违法行为定性、违法事实认定、证据采信、处罚种类与幅度等方面，对案件进行全面审理。

审理终结后，中国证监会及其派出机构根据案件情况，认为应当给予行政处罚的，经单位负责人批准后作出处罚决定。认为需作其他处理的，按照本办法第二十七条、第二十八条等有关规定办理。

第三十条 行政处罚决定作出前，中国证监会及其派出机构应当向当事人送达行政处罚事先告知书，载明下列内容:　

（一）拟作出行政处罚的事实、理由和依据；

（二）拟作出的行政处罚决定；　

（三）当事人依法享有陈述和申辩的权利；

（四）符合《中国证券监督管理委员会行政处罚听证规则》所规定条件的，当事人享有要求举行听证的权利。

当事人要求陈述和申辩的，应当在行政处罚事先告知书送达后十五日内提出申辩意见。

当事人要求举行听证的,按照规定办理。

行政处罚事先告知书的送达，依照民事诉讼法的有关规定办理。

第三十一条 中国证监会及其派出机构对已经送达的行政处罚事先告知书认定的主要事实、理由、依据或者拟处罚决定作出调整的，应当重新向当事人送达行政处罚事先告知书，但根据当事人的陈述申辩意见，作出对当事人有利变更的除外。

第三十二条 当事人收到行政处罚事先告知书后，可以申请查阅涉及本人行政处罚事项的证据，但涉及国家秘密、他人的商业秘密和个人隐私的内容除外。

第三十三条 中国证监会及其派出机构作出行政处罚决定的，应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书依法送达当事人，并按照政府信息公开的规定予以公开。

第三十四条 当事人申请行政和解的，按照有关规定办理。

第三十五条 被调查的单位和个人违反本办法第十条规定，存在下列情形的，中国证监会及其派出机构可以按照《证券法》第二百一十八条进行处罚，并由公安机关依法给予治安管理处罚：

（一）殴打、围攻、推搡、抓挠、威胁、侮辱、谩骂调查人员的；

（二）限制调查人员人身自由的；

（三）抢夺、毁损执法装备及调查人员个人物品的；

（四）抢夺、毁损、伪造、隐藏证据材料的；

（五）不按要求报送文件资料，且无正当理由的；

（六）转移、变卖、毁损、隐藏被依法冻结、查封、扣押、封存的资金或涉案财产的；

（七）躲避推脱、拒不接受、无故离开等不配合调查人员询问，或在询问时故意提供虚假陈述、谎报案情的；

（八）其他不履行配合义务的情形。

第三十六条 本办法所称派出机构，是指中国证监会派驻各省、自治区、直辖市和计划单列市监管局。

中国证监会稽查总队、证券监管专员办事处根据职责或授权负责对证券期货违法行为进行立案调查的，依照本办法执行。

第三十七条 行政处罚相关信息记入证券期货市场诚信档案数据库。

第三十八条 对当事人采取证券、期货市场禁入措施的，实施程序参照本办法的规定执行。

第三十九条 本办法自 年 月 日起施行。

《证券期货违法行为行政处罚办法（征求意见稿）》的起草说明

行政处罚是行政机关有效实施行政管理、保障法律法规贯彻施行的重要手段。按照全面推进依法治国、加强法治政府建设的要求，为规范证券期货行政处罚相关执法行为，维护市场秩序，保障相关公民、法人和其他组织的合法权益，根据证券期货市场监管执法实践情况，证监会在《行政处罚法》基础上，结合新《证券法》有关规定，起草了《证券期货违法行为行政处罚办法（征求意见稿）》（以下简称《处罚办法》）。现将有关情况说明如下：

一、《处罚办法》的起草背景

对违反证券期货法律法规的行为进行行政处罚，是证监会的重要法定职责，是维护市场秩序、惩治违法活动、保护投资者合法权益的重要手段。党的十八大以来，党中央全面推进全面依法治国，深化行政执法体制改革，建立权责统一、权威高效的行政执法体制；完善行政执法程序，坚持严格规范文明执法。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，对深入推进依法行政、加快建设法治政府，提出了主要任务和具体措施。2019年12月28日，第十三届全国人大常委会第十五次会议审议通过了修订后的《证券法》，新《证券法》加大了对行政违法行为的惩处力度，完善了监管执法方式、手段和措施。为贯彻落实党中央的重大决策部署，进一步完善资本市场法律制度体系建设，规范执法行为，有必要制定《处罚办法》。

一是进一步完善资本市场法律制度体系建设的需要。一直以来，证监会高度重视资本市场法制体系建设，特别是在规范自身监管活动方面，制定了不少规章制度，其中，关于行政许可、市场禁入、查封冻结、现场检查等，均有相关规章规范性文件统一规范。在行政处罚方面，证监会虽然出台了不少规范性文件，但层级效力较低且比较分散，有必要制定统一的行政处罚规范，进一步完善证券期货监管执法的法制体系。

二是解决实践突出问题，规范执法行为，防范执法风险的需要。资本市场违法违规案件敏感复杂，涉众性强，涉及利益大，社会公众、市场各方高度关注。总体来看，近年来，证券监管执法总体水平在不断提高，但执法实践中也出现了一些新问题。有必要制定《处罚办法》进一步规范执法行为，防范执法风险。

三是贯彻落实依法行政要求，促进严格、规范、公正、文明执法的需要。《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》对证监会全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度等依法行政作出了具体部署，提出了明确要求。有必要制定《处罚办法》，聚焦行政处罚的源头、过程、结果等关键环节，进一步促进严格、规范、公正、文明执法。

二、《处罚办法》的起草思路及主要内容

《处罚办法》坚持问题导向，适应实践需要，定位于程序规范，具体落实《行政处罚法》《证券法》等相关法律规定，进一步完善行政处罚程序，严格行政执法责任，更好地保障严格、规范、公正、文明执法。《处罚办法》共三十九条，对行政处罚工作的立案、调查、审理、决定等各主要环节进行了规定。主要内容如下：

（一）规定立案程序、调查权限

立案是执法链条的关键环节，很大程度上决定了案件查处的方向和结果。《行政处罚法（修订草案）》规定，行政处罚的立案依据应当公开，行政机关认为符合立案标准的，应当立案。根据《行政处罚法（修订草案）》立法精神和内容，《处罚办法》对立案作出规定，规定发现违法线索的，符合有明确的违法行为主体、有证明违法事实的证据、有明确的行政处罚法律责任等条件的，经批准后应当立案调查。（第六条）同时，为保障行政处罚工作依法顺利开展，结合新《证券法》规定，进一步明确细化了执法权限和措施，包括冻结、查封、扣押、封存、限制出境、限制交易、要求有关主体报送文件资料等措施的实施，以及不配合调查的情形及后果。（第二十条至第二十六条、第三十五条）

（二）规范调查取证行为

调查取证直接关系案件处理结果，是行政处罚的关键。《处罚办法》结合相关法律规定和执法实践，对取证要求、调查措施作了明确规定：一是进一步明确物证、书证、当事人陈述、电子数据等主要证据类型的调查取证标准和要求，规范案件调查取证工作。（第十一条至第十九条）二是规定三种特殊情形下的证据转换：证监会及其派出机构在立案前核查或者监督检查过程中依法取得的证据材料；司法机关和其他行政机关保存、公布、移送的证据材料；通过依法建立的跨境监督管理合作机制获取的证据材料，经审查认定其真实性、合法性及关联性后，可以作为行政处罚的证据。（第十八条）四是根据案情需要，规定可以委托鉴定、聘请专业中介机构以及专家顾问参与办案，委托证券期货交易所、登记结算机构等检验、测算相关数据或提供与其职能有关的其他协助并出具报告。（第十九条）

（三）完善查审机制

《处罚办法》进一步优化查审流程，探索多样化、差异化的查审模式，分类分层予以不同处理，提升案件查处效率。一是证监会层面，设立行政处罚委员会。对于重大案件，坚持查审分离模式，调查终结、建议行政处罚的，移送行政处罚委员会进行审理，行政处罚委员会提出审理意见，报证监会负责人批准作出处罚决定。二是派出机构层面，案件调查终结、建议给予行政处罚的，由派出机构法制处室或法制小组审理，提出审理意见，报派出机构负责人批准作出处罚决定。（第五条、第二十七条、第二十九条）

（四）明确行刑衔接程序

证券行政执法与刑事司法的有机衔接，是确保证券执法有效性的重要条件。《处罚办法》结合执法实际，规定了“直接刑事移送”、“先处罚后刑事移送”、“处罚、刑事移送并行”等三种模式。（第二十七条、第二十八条、第二十九条）

（五）落实执法公示和执法全过程记录制度

《处罚办法》规定，通过文字记录等形式对执法全过程进行记录，对容易引发争议的执法过程进行音像记录；同时规定，行政处罚决定按照政府信息公开的规定予以公开，落实执法全过程记录和执法公示制度。（第七条、第三十三条）

（六）加强对当事人的权利保障和对执法人员的监督

《处罚办法》规定行政处罚决定作出前，应当已向当事人送达行政处罚事先告知书，并明确事先告知书中应当载明的内容，明确规定对当事人的陈述申辩、听证、阅卷等权利予以保障。（第三十条至第三十三条）《处罚办法》规定执法人员基本行为规范，要求必须忠于职守，依法办事，公正廉洁，不得滥用权力，或利用职务便利牟取不正当利益，严格遵守保密规定。（第三条、第四条、第八条、第九条）