花鸟业主房屋被违法强拆 第三巡回法庭当庭判决应行政赔偿

法制网记者丁国锋

　　家住浙江金华闹市区的许某某，靠着父母健在时建造的老房子破墙开店维持生计，做过裁缝，后又从事花鸟经营生意。早在2001年，许某某的房屋曾经被纳入拆迁范围，但10多年间始终未能签署拆迁补偿协议，3年多前城区进行旧城改造，又因对安置补偿不满意，协商无果后，房屋遭遇强拆。

　　性格倔强的许某某在妻子李某某的协助下，此后三年间将“民告官”案件从金华中院打到了浙江高院，虽然两级法院都判决政府强拆的行政行为违法，由于在赔偿方式尤其是花鸟店停业损失赔偿得不到支持，又将官司打到了最高人民法院。

　　1月25日，最高人民法院第三巡回法庭公开开庭审理了这起行政附带赔偿再审案，合议庭当庭作出终审判决，确认金华市婺城区政府强制拆除房屋的行政行为违法，责令在判决生效之日起九十日内对许某某依法予以行政赔偿。

　　“开心！想不到的！打了三年官司了，最高法院给了我们老百姓一个实事求是、公正合理的判决。”当庭判决后，李某某按耐不住激动连声道谢。

　　在城市化进程持续加快，拆迁争议纠纷依然十分凸显的当下，第三巡回法庭的当庭判决，不仅正面回应了“强拆”过程中的诸多社会热点问题，还通过司法裁判进一步规制和防范行政机关违法行政“零成本”现象，对依法保护产权、推动市县政府依法行政具有典型意义。

　　政府强拆房屋引发行政诉讼

　　当天上午9点，第三巡回法庭数字法庭座无虚席，审判长耿宝建宣布开庭。审判员白雅丽当庭介绍了该案一审、二审的基本情况。

　　早在2001年，包括许某某房屋在内的金华市婺城区迎宾巷区块房屋曾被纳入拆迁范围，金华市城建开发有限公司取得了房屋拆迁许可证，拆迁实施单位为金华市拆迁办公室，但未能“谈拢”达成协议，该房屋未实际完成拆迁。2014年8月31日，婺城区政府发布旧城改造房屋征收范围公告，许某某房屋所在的迎宾巷8、9号房屋再次被纳入了征收范围内。

　　当年9月26日，受旧城改造工程指挥部委托，婺城区建筑工程有限公司在行政执法局等机关工作人员在场情况下，在动用工程机械拆除已经达成协议的邻居的房屋时，一并拆除了许某某的房屋。10月25日，婺城区政府作出征收决定，以实施旧城区改建项目为由征收。许某某不服提起了诉讼，请求确认婺城区政府强制拆迁行为违法并承担赔偿责任。

　　一审法院经过审理，确认婺城区政府将涉案房屋拆除的行为违法，但鉴于该房屋已纳入旧城改造范围，房屋已无恢复原状的可能性和必要性，从维护许某某合法权益的角度出发，判决参照该区块房屋征收补偿安置方案对许某某作出赔偿。

　　浙江高院二审判决亦确认了拆除房屋行为违法，但认为许某某通过国家赔偿程序解决涉案房屋被违法拆除的损失，缺乏相应的法律依据。认为许某某提出要求赔偿每月2万元停产停业损失，属于房屋征收的补偿范围，可通过征收补偿程序解决。

　　许某某仍不服，向最高人民法院申请再审，并以“法院确认行政行为违法应依据国家赔偿法规定承担赔偿责任”等为由，请求撤销浙江省高级人民法院行政判决第二、三项，改判被申请人将申请人涉案房屋恢复原状，如果不能恢复原状，则判令其依据周边房地产市场价格对申请人进行赔偿，并判令被申请人赔偿申请人物品等财产损失6万元，停产停业损失每月2万元。

　　庭上激辩彰显法治精神

　　2017年12月27日，第三巡回法庭作出行政裁定，对该案提审，并依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员白雅丽、周伦军参加的合议庭，对本案进行了审理。

　　在1月25日举行的庭审中，合议庭在当事人陈述后归纳了强制拆除主体、拆除是否违法、通过行政赔偿还是行政补偿程序进行救济、以及如何确定赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与和赔偿数额等四个焦点，双方均表示认可并围绕焦点问题逐一进行了陈述、举证质证和辩论。

　　记者在旁听过程中感受到，在审判长耿宝建的主持下，整个庭审过程井然有序，当事人双方及其代理人都充分表达了各自意见，并进行了精彩的辩论。其中尤其对停产停业损失赔偿标准问题、屋内物品损失赔偿等进行了详细辩论。

　　庭审中，被申请人婺城区政府的代理人辩护认为，该房屋是在拆除他人房屋过程中砸塌，系误拆。房屋由于没有产权证，系无证建筑，只能按照住宅房屋进行补偿，无法按照当地拆迁补偿规定认定经营性用房而给予营业性补偿。

　　“他们采用先搬迁后补偿方式，是违法的！”许某某妻子李某某作为代理人回忆了强拆过程，并当庭出示了拆迁指挥部工作人员短信记录、现场照片、视频资料等证据。其代理人在辩论中认为，一审、二审法院已经认定房屋被强拆，均已确认行政行为违法；通过当地规范性文件认定无证建筑并限制选择补偿方式，违反了国务院办公厅国办2003第42号文对依法取得营业执照，可根据经营情况、纳税记录等进行适当补偿的规定。

　　婺城区人民政府区长郭慧强参加了整个庭审过程。“这个项目尽管是一个民心工程，由于管理上不严格，造成了瑕疵，通过参加这次庭审，我们提高了依法行政意识。”郭慧强在庭审中表态说，“我们一定尊重并执行法院生效判决，维护法律权威。今后将在考虑行政效率、速度的时候注重管理细节，我们会整改，按照法律细节来进行，规范征收补偿的行为，将更多的纠纷化解在行政程序中，耐心做好群众工作。”

　　当庭判决行政赔偿

　　合议庭经过评议认为，城建公司拆除许某某房屋的法律责任应当由婺城区政府承担，婺城区政府既未达成补偿协议，也未作出补偿决定，其迳行对案涉房屋实施强制拆除，属于重大明显违法，应当根据国家赔偿法的规定，承担相应的行政赔偿责任而非征收补偿责任，二审判决适用法律错误，应予纠正。

　　“2001年起10多年时间内，如因房屋所有权人提出不合法的补偿请求，导致未能签署补偿协议，婺城区政府及其职能部门应当依法行使法律法规赋予的行政职权，及时作出拆迁安置裁决或者补偿决定，给予许某某公平补偿，并及时强制搬迁以保障公共利益的实现和拆迁征收工作的顺利进行。”审判长在当庭判决中认为，政府及其职能部门未及时依法履职，又未能保障被征收人合法权益，也未能正确理解《征收与补偿条例》有关强制搬迁制度的立法目的，还未能实现旧城改造项目的顺利实施，而是久拖不决，并以所谓民事“误拆”的方式违法拆除被征收人房屋，最终不得不承担赔偿责任。

　　据此判决确认一、二审法院判决确认婺城区政府强制拆除许某某房屋的行政行为违法的判项正确，予以维持。

　　判决还认为，人民法院在确定行政赔偿数额时，要坚持有权必有责、违法须担责、侵权要赔偿，赔偿应全面的理念，对行政机关违法强制拆除被征收人房屋，侵犯房屋所有权人产权的，应当依法责令行政机关承担全面赔偿责任，不能让产权人因侵权所得到的赔偿低于依法征收所应得到的补偿，以充分发挥司法的评价功能，引导行政机关依法行政。

　　针对损失，合议庭认为婺城区政府既可以以在建地段或者就近地段提供基本相同房屋的方式赔偿，也可以以作出赔偿决定时点的房地产市场评估价格为基准支付赔偿款。对于违章搭建，可综合当地政策酌情决定是否赔偿。对于停产停业损失，如符合当地政策有关营业用房的认定标准，则应赔偿适当期限的停产停业损失，但许某某提出按每月2万元标准支付到房屋恢复原状之日的请求，无法律依据。对于屋内财产损失，应当结合许某某所提供的损失清单，按照有利于被征收人的原则依法酌定赔偿金额。一审法院判决第二项责令婺城区政府参照《征收补偿方案》对许某某进行赔偿；二审法院认为应通过后续的征收补偿程序获得救济，并据此驳回对许某某行政赔偿请求，均属对《国家赔偿法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的错误理解，应予纠正。

　　据此判决撤销浙江省高级人民法院 (2017)浙行终154号行政判决第二项、第三项与金华市中级人民法院（2015）浙金行初字第19号行政判决第二项。责令金华市婺城区政府在本判决生效之日起九十日内按照该判决对许某某依法予以行政赔偿。

　　在宣布判决时，法庭也建议婺城区政府与许某某在闭庭后就案涉损失问题平等协商，并可通过签订和解协议的方式解决；双方无法达成一致的，婺城区政府应按照本判决确定的方法及时作出行政赔偿决定。

　　庭审结束后，审判长耿宝建接受记者采访中详细分析了本判决的三点意义，一是回应了县市政府如何正确履行职责开展并进行征收补偿。二是确立了更有利于保护被征收人居住权和相应财产权益的裁判规则。三是规范并引导行政机关依法行政以便从源头上减少征收引发的官民矛盾。

　　耿宝建说，通过确立更有利于保护被征收人权益保障的原则，可以指导县市政府依法进行征收、补偿与强制搬迁。县市政府实施强制拆除行为违法的，应根据物权法、征补条例等规定，判决县市政府承担相应赔偿责任。这能够扭转基层政府“违法拆除与依法征收结果一个样”的错误认识，防范行政机关违法行政“零成本”。

　　漠视产权保护可能赔更多

　　三位法学教授点评：行政机关应当精准理解法律精神避免“官了民不了”

　　法制网记者丁国锋

　　该案的判决引起了法学专家高度关注。

　　“职权法定是依法行政的基本要求。”中共中央纪律检查委员会特邀监察员、中国行政法学研究会会长、中国政法大学副校长马怀德对此案判决评价认为，通过行政诉讼监督行政机关依法行政，把行政权关进制度笼子，其中一个重要标准就是审查行政机关是否超越职权以及是否放弃履行职权。

　　马怀德说，我国《宪法》《物权法》《土地管理法》《城市房地产管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等均明确规定，只有公共利益的需要才能实施征收。同时，对市、县级人民政府如何组织实施征收、如何进行补偿、如何强制搬迁以及如何保障被征收人获得房屋市场评估价为基准的公平补偿的权利等，法律法规规章进行了系统、严密的规定。

　　“少数基层政府为了建设项目的快速推进，自己不出面实施强制搬迁，而是由拆迁公司、建设单位等实施违法拆除，意图将行政强制转化为民事侵权，给房屋所有权人维权造成一定障碍。”马怀德认为，根据法律法规的规定，征收、补偿与强制搬迁，是市、县级人民政府及其职能部门的法定职权。市、县级人民政府既不能将应当依法由其行使的行政强制权，委托建筑公司等民事主体行使；也不能以房屋被拆除系民事侵权为由，要求产权人通过民事诉讼解决争议。本案中婺城区政府主张房屋因建筑公司操作不慎导致坍塌，因而主张不应由政府，而是应当由婺城区建筑公司承担相应的民事侵权责任，是错误的，其违法侵权的责任应当由婺城区政府承担。

　　马怀德认为，最高人民法院通过本案判决，进一步明确了市、县级人民政府实施强制搬迁行为在组织法和行为法上的主体责任，防止市县级政府在违法强拆后，又利用补偿程序来回避国家赔偿责任，回避人民法院行政诉讼对行政强制权的监督。

　　“法无授权不可为，法定职责必须为。”马怀德认为，为了全方位、无漏洞地保护物权，我国建立了民事、刑事和行政诉讼三种渠道，分别救济因民事侵权、刑事犯罪或者行政侵权而造成的物权损失。对确系民事主体等违背行政机关的意愿自行强制拆除他人合法房屋，涉嫌构成故意毁坏财物罪的，权利人可以依法请求公安机关履行相应职责；人民法院经审查认为有犯罪行为的，应当依据行政诉讼法的规定，将有关材料移送公安、检察机关。从这个角度，违法之人将可能受到更为严厉的司法评价。

　　中国法学会行政法学研究会副会长、东南大学副校长、博士生导师周佑勇认为，人民法院在纠纷处理中应当防止裁判的形式主义，既要做到形式正义更要做到实质正义，不能“案结事不了”“官了民不了”。

　　周佑勇评价认为，本案的裁判改变了传统的因政府违法强制拆除被征收人合法房屋后，在司法救济中分别作为“赔偿问题”与“补偿问题”，采用两个程序、两个案件、两次审理的模式，而是充分考虑到此问题的复杂性，既保护因违法拆除给权利人房屋造成的损失，也保护被征收人依法能够得到的补偿利益的损失。

　　周佑勇认为，本案开创性地综合协调适用《国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准，让被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿，确保产权人得到公平合理的补偿。判决宣告了有权必有责、违法须担责、侵权要赔偿、赔偿应全面的法治理念，实现了司法的实质正义，真正体现了《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》的原则精神。

　　中国行政法学研究会常务理事、浙江大学公法与比较法研究所长、博士生导师章剑生认为，依法行政是政府行使职权必须坚持的基本原则，依法行政不仅要求行政机关有“做什么”的实体法依据，还要有“如何做”的程序法规定。

　　章剑生分析说，“提高行政效率”是行政立法目的之一，但过份追求行政效率，忽视行政程序的规范作用，公共利益、个人利益可能均难以得到有效的保障，还会积下种种影响社会稳定的消极因素。

　　“怠于履行法定职责，不积极依法征收与补偿，最终反而延缓了行政效率。” 章剑生分析说，以民事“误拆”为由推卸法律责任，有违诚信政府建设。如果行政机关不能正确理解相关法律、法规的立法目的，不能把握相关法定程序的法律价值，不能正确履行法定程序，导致旧城改造项目低效、拖沓，人为延长项目时间，漠视被征收人受法律保护的财产权，最终却可能赔偿更多。