山东高院行政庭公布征收拆迁典型案例

法制网济南7月4日电 记者徐鹏 记者今天从山东省高级人民法院获悉，为进一步强化对征收拆迁行为的司法监督，该院行政庭选取了典型案例，向社会公布。

    旧城改造征收房屋要区分土地性质

    2017年3月6日，夏津县政府经社会稳定风险评估、政府常务会议讨论、公布拟征收补偿方案等程序作出房屋征收决定并公告，决定对六五河以南棚户区改造项目片区内的房屋及附属物实施征收。

    该征收决定涉及的对象既包括征收范围内国有土地上的房屋，也包括征收范围内北关居委会和西关居委会的集体土地。韩某某的房屋位于征收范围内。夏津县政府的上述征收行为共涉及被征收人1400余户，目前已完成拆迁约1300户，韩某某的房屋尚未拆除。韩某某不服上述房屋征收决定，起诉请求撤销该决定。

    德州市中级人民法院一审认为，夏津县政府在同一征收决定中，未能提供证据证明征收范围内的集体土地已经被依法征收，却直接整体适用了国有土地上房屋的征收程序，故其所作的征收行为主要证据不足，程序违法，应予撤销。但由于该征收行为涉及旧城改造，范围较大，人数众多，且绝大多数被征收人已经拆迁完毕，如果撤销将会给社会公共利益造成重大损害，故判决确认夏津县政府作出房屋征收决定的行为违法但不撤销该行为。

    韩某某不服，提起上诉。二审判决驳回上诉，维持原判决。

    “本案涉及‘城中村’旧城改造中的征收补偿问题。此类片区既有国有土地上的房屋，也有集体土地上的房屋。国有土地上房屋的征收与集体土地的征收，在征收程序和所适用的法律等方面存在明显区别。在集体土地未经依法征收、土地权属性质并未改变的情况下，直接作出包含该集体土地的房屋征收决定，明显违反《土地管理法》的规定，此违法性并不因征收补偿到位或尚未引发争议而消除。”山东高院行政庭相关负责人介绍，因此不能在同一征收程序中既征收国有土地上的房屋，又征收集体土地上的房屋。

    不承认参与实施强拆被否定

    1994年5月27日，孙某某购买王某位于济南市槐荫区张庄路办事处张庄村70号房屋一处，并办理了房屋所有权变更登记。2010年7月7日，济南市人民政府（以下简称济南市政府）作出批复，决定收回涉案房屋所在的4387.43亩国有土地，用于西部新城建设工程。

    2013年5月28日，在未达成补偿协议的情况下，孙某某的房屋被强制拆除。在涉案房屋被拆除前，济南西区指挥部的工作人员及办事处、村委会的有关人员对该房屋进行了测量，并就补偿标准与孙某某进行了沟通，但未达成一致意见。孙某某不服，提起诉讼，要求确认济南市政府实施的房屋强制拆除行为违法。

    济南市中级人民法院一审认为，因济南市政府否认参与实施拆除了涉案房屋，孙某某提供的证据亦不能证明济南市政府直接参与拆除其房屋。在此情形下，人民法院应结合国有土地上房屋征收有关法律和工作实际状况以及当事人的举证能力分配举证责任。

    因济南市政府下设的济南西区指挥部曾对涉案房屋协调过补偿事宜，济南市政府作为涉案房屋被拆除后的受益主体，具有优势举证能力，并应为此承担相应的举证责任。在济南市人民政府否认参加亦不能证明系他人拆除涉案房屋的情况下，济南市政府应承担举证不能的法律后果，即应认定济南市政府系强制拆除涉案房屋的实施主体。

    于是，济南中院一审判决确认济南市政府实施的强制拆除行为违法。济南市政府不服，提起上诉。山东省高级人民法院二审以相同的理由判决驳回上诉，维持原判决。

    “在实践中，有的行政机关在强制拆除前并未制作、送达任何书面法律文书，事后也否认参与实施拆除行为，对此当事人往往难以获得行为主体的相关信息和证据。”该负责人说，本案中，济南市政府是涉案房屋被拆除后的受益主体，其下设指挥部也曾做过协调补偿事宜，在不能证明系他人拆除涉案房屋情况下，应承担举证不能的法律后果，即应认定济南市政府系强制拆除涉案房屋的实施主体。

    本案的典型意义在于，不论是农村集体土地还是国有土地上房屋征收、强制搬迁、收回国有土地使用权等，对合法建筑的拆除首先可以推定为行政强制行为，被拆迁人只要能够提供初步证据证明强拆行为存在且极有可能系有关行政机关实施，行政机关如不能举证确系其他主体违法实施，则可能被推定为强拆行为的实施主体。

    依据准予执行裁定实施的强拆仍属行政行为

    2013年8月30日，五莲县人民政府（以下简称五莲县政府）作出房屋征收决定，郑某某的房屋位于征收范围内。2013年12月31日，五莲县政府对郑某某作出房屋征收补偿决定。2017年4月28日，五莲县政府向郑某某送达房屋征收补偿决定催告书。催告期届满后，郑某某未履行搬迁义务。五莲县政府遂向五莲县人民法院申请强制执行。

    2017年5月9日，五莲县人民法院作出准予强制执行裁定，裁定限郑某某三日内腾空被征收房屋并与房屋征收部门办理交接及补偿安置手续，逾期强制执行由五莲县洪凝街道办事处（以下简称洪凝街道办）组织实施。2017年5月23日，洪凝街道办对郑某某的房屋及附属设施予以强制拆除。郑某某不服，提起诉讼，请求确认五莲县政府和洪凝街道办在强制执行过程中超范围执行的行政行为违法。

    日照市中级人民法院一审认为，行政机关依据准予执行裁定实施的强制拆除行为，属于执行人民法院生效裁定的行为，并非行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，故裁定驳回郑某某的起诉。山东省高级人民法院二审认为，行政机关依据准予执行裁定所实施的强制拆除行为属于行政强制执行行为，仍属于行政行为。郑某某的诉求属于在行政强制执行过程中产生的争议，有待进一步司法审查，依法应当属于行政诉讼的受案范围。遂裁定撤销一审裁定并指令一审法院继续审理。

    “随着城乡建设发展步伐的不断加快，行政机关经人民法院裁定准予执行后，对被征收房屋实施强制拆除行为所引发的行政诉讼案件逐年增多，如何认识这一行为的性质，确立合理的司法审查标准，是当前司法审判执行面临的新情况，也是保护行政相对人合法权益的新路径。”该负责介绍.

    基于此，如果相对人以行政机关实施的强制执行行为存在违反法定程序、与准予执行裁定确定的范围、对象不符等特定情形，给其造成损失为由提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。如果相对人仅以行政机关据以申请执行的行政行为本身违法等为由主张行政机关实施的强制执行行为违法提起行政诉讼的，因行政机关据以申请执行的行政行为已经经过司法审查，人民法院可不予受理。