滥用行政权力排除 限制竞争行为专项执法行动开展公章刻制首次纳入反行政垄断执法重点

制图／李晓军  

□ 法制日报全媒体记者 万静

近日，国家市场监管总局发出《关于开展滥用行政权力排除、限制竞争行为专项执法行动的通知》（以下简称通知），自2019年9月至2020年1月，全国市场监管系统在各自辖区内开展滥用行政权力排除、限制竞争行为专项执法行动，重点关注医药、建筑、交通、招投标和政府采购、公章刻制等五个领域。

党的十九大报告指出，打破行政性垄断，是“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”的重要内容之一。国家市场监管总局从去年机构改革后成立近一年多时间，始终把打击治理滥用行政权力排除、限制竞争行为作为反垄断执法的工作重点。

专项行动明确重点任务 五大领域作为执法重点

根据市场监管总局的通知要求，此次专项行动将医药、交通、建筑、招投标和公章刻制列为反垄断执法工作的重点任务。具体包括：

重点调查公章刻制领域滥用行政权力行为。市场监管总局要求各地市场监管部门，要认真贯彻落实《国务院办公厅关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》要求，重点调查公章刻制领域是否存在通过下发政策文件、行政命令等手段，指定公章刻制企业、强制购买刻章设备和章材、强制换章等行为。

重点调查医药领域滥用行政权力行为。市场监管总局要求，要重点调查医药领域是否存在通过下发政策文件、行政命令等手段，为各级医疗机构指定药品、医疗器械、耗材配送企业等行为。

重点调查建筑领域滥用行政权力行为。市场监管总局要求重点调查建筑领域是否存在通过下发政策文件、行政命令等手段，限定居民住宅小区和写字楼等供电、供气、通信等配套设施由指定的施工企业安装建设，是否违规设置目录库、设置歧视性准入条件等行为。

重点调查交通领域滥用行政权力行为。市场监管总局要求各地市场监管部门，要重点调查交通领域是否存在通过下发政策文件、行政命令等手段，指定车载设备、监控平台和相关服务，滥用行政权力提高港口收费，对外地商品和服务实行歧视性待遇，强制经营者从事垄断等行为。

重点调查招投标和政府采购领域滥用行政权力行为。市场监管总局要求，要重点调查对不同供应商实施差别待遇、设置不合理限制与壁垒、违规设置项目库与名录库、干预招标（采购）方自主选择招标（采购）代理机构等行为。

首张纠正建议函已发出 剑指公章刻制限制竞争

记者注意到，除了传统的医药、建筑、交通和招投标、政府采购等行政垄断集中领域，此次市场监管总局还首次将公章刻制领域的滥用行政权力排除限制竞争行为，作为反行政垄断执法的工作重点，并且列为重点任务的首位。

这里有什么背景和考虑吗？据市场监管总局反垄断局相关人士介绍，这和2018年6月市场监管总局处理内蒙古自治区公安厅滥用行政权力排除限制竞争一案有关。在这起行政垄断执法案件中，市场监管总局发出了自成立以来首张“纠正行政垄断行为建议函”。

2013年4月23日，内蒙古自治区公安厅印发《全区印章治安管理信息系统整合联网及推广使用新型防伪印章实施方案》，直接指定内蒙古恭安金丰网络印章科技有限责任公司统一负责全区新型防伪印章系统软件的开发建设，并且采取各种措施强制各盟市公安机关和刻章企业卸载正在使用的、经公安部检测通过的系统软件，统一安装金丰公司开发的系统软件，并要求刻章企业向金丰公司购买刻章设备和装有加密电子芯片的硬质章材。

对此，市场监管总局认为，内蒙古自治区公安厅上述做法排除和限制了印章治安管理信息系统软件市场以及刻章设备、章材市场的竞争，侵犯了各盟市公安机关和刻章企业的自主选择权，人为增加了企业刻章生产成本，不合理地推高了印章价格，违反了《反垄断法》的相关规定。

为此市场监管总局向内蒙古公安厅发出整改建议函：要求其停止滥用行政权力、排除限制竞争的行为，废止相关文件，并用公开招标方式，确定自治区层面的印章系统承建商或运维商，并向经过公安部检测评估合格的系统软件开放自治区印章系统的数据接口。

计划经济集中领域多发 建筑行业等成为重灾区

国务院反垄断委员会专家咨询组成员、对外经济贸易大学竞争法中心主任黄勇分析：“我国的行政垄断产生于过去高度集中的计划体制中，像交通、医疗等领域都是计划经济影响比较深远的领域，行政垄断的执法难度也就相对较高。”

黄勇教授向记者介绍，比如我国医疗领域主要存在两种垄断现象，一种是医疗服务主体的竞争地位不平等，这种现象的存在固然有两种主体实力差距和历史原因，但现行不合理的政策、法律和行政干预所造就的不平等的竞争市场是主要根源；另一种垄断现象就是，部分大型公立医院滥用支配地位，包括医院对医药供应商实施的滥用行为和对患者实施的滥用行为两种情况。

建筑行业也是行政垄断“肆虐”的主要领域之一。为此，2018年4月，住建部再出重拳，打破行政性垄断，防止市场垄断，严肃查处违规设置市场壁垒、限制建筑企业跨省承揽业务等行为，包括要求外地企业在本地区注册设立独立子公司或分公司；强制扣押外地企业和人员的相关证照资料等八种情形。

北京大学法学院教授盛杰民认为：“行政垄断是由来自于市场以外的、与市场要素及市场运行的自然法则没有直接联系的力量引起的在一定市场上的垄断。侵害的社会关系是市场的公平竞争秩序，是为国家法律所保护的社会主义市场竞争关系。市场监管总局将交通、医疗、建筑、招投标和政府采购，作为今年年底行政垄断执法的工作重点，可谓抓住了问题的关键。”

民生领域作为执法重点 解决群众最关心的问题

自2018年国务院机构改革之后，国家市场监管总局成立。根据国务院机构改革方案，国家市场监管总局承担反垄断统一的执法职能，设立了反垄断局，反垄断的职能主要集中在反垄断局。在短短不到两年的时间里，反垄断工作可圈可点。

在反垄断法出台10周年后，2019年1月14日，国家市场监督管理总局出台《关于制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定（征求意见稿）》公告。反垄断领域专家普遍认为，这部意见稿对行政性垄断诸多规定作出了细化，是一次重大进步。

2019年5月9日，全国市场监管系统反垄断工作会发布了市场监管总局2018年反垄断执法十大典型案例，包括冰醋酸原料药垄断案、哈大齐地区天然气纵向垄断协议案、天津港口岸堆场经营企业垄断协议案、扑尔敏原料药垄断案、华特迪士尼公司收购21世纪福克斯有限公司股权案、联合技术公司收购罗克韦尔柯林斯公司股权案、依视路国际与陆逊梯卡集团合并案、内蒙古自治区公安厅滥用行政权力排除限制竞争案、北京市公安局公安交通管理局滥用行政权力排除限制竞争案、济南市城乡建设委员会滥用行政权力排除限制竞争案。

市场监管总局反垄断局相关负责人介绍说，反垄断执法必须着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。以民生领域为重点开展反垄断执法，进一步畅通投诉举报渠道，及时回应民生关切，切实加大原料药、建材等民生领域反垄断执法力度。同时也要准确把握当前影响我国市场公平竞争的突出问题，从建立全国统一市场、更好发挥政府“有形之手”作用、充分留出市场“无形之手”空间、建立公平开放透明竞争规则等方面，建立竞争政策实施的整体框架。