银保监会全面构建金融消费者维权体系举报投诉信访三规章同时征求意见

□ 法制日报全媒体记者 周芬棉

日前,银保监会一气发布了关于举报、投诉与信访三部规章征求意见稿,向社会征求意见。

这三部规章分别是《银行保险违法行为举报处理办法(征求意见稿)》(以下简称《举报办法》)、《银行业保险业消费投诉处理管理办法(征求意见稿)》(以下简称《投诉办法》)、《中国银保监会信访工作办法(征求意见稿)》(以下简称《信访办法》)。三规章与此前银保监会发布的行政处罚办法,以及目前正在征求意见的司法解释——《全国法院民商事审判工作会议纪要(征求意见稿)》(以下简称《九民纪要》),将共同构成银行保险消费者多角度全方面的维权体系。

初步搭建维权体系

朱女士此前在某一大型银行购买一理财产品,工作人员说三年期,预期收益率27%。谁知竟指的是每一年预期9%,结果第一年是9%,第二年不到9%,第三年几乎没有收益。

“这是文字游戏!”她很生气却也没办法,毕竟自己稀里糊涂在银工作人员指导下签了字。

类似的气人事件实在太多了。中央财经大学金融法研究所所长黄震说,这几年金融消费者遇到的问题太多:不明就里存款变保单、销售飞单、格式条款无处不在、霸王条款难以枚举、签字留言流于形式……

诚如中国人民大学法学院教授杨东说的,我国金融消费者维权处于一个高频、集中爆发的态势。现如今,在信访、举报、投诉各有规章情形下,这种态势将有望改观。

杨东说,银保监会通过对投诉、举报、信访“三位一体”式的综合处理,有利于强化对于金融消费者问题的根源治理。

尤其是在《九民纪要》中,对于银行保险机构违规的处理,将不复仅局限于监管部门的行政处罚、整改、警告,而是通过民事审判,要求涉事单位对消费者作出赔偿。

明确程序负责机构

北京紫华律师事务所钱列阳说,三项规章的出台,秉承的是一个原则,都是贯彻中央精神维护金融安全的具体表现。

黄震认为,此次银保监会的行为,既是解决当前金融行业消费者维权难的需要,也是在金融反腐大幕已拉开、整顿金融保险行业的必然要求。不排除银保监会意图通过几项规章,从内部解决问题。

从体例上来说,无论《举报办法》,还是《投诉办法》《信访办法》,都具有程序规章的特征,从制度上限定了相关监督机构的行为模式,杜绝漏洞。

《举报办法》共二十四条,其中包括了举报要求、管辖、受理条件、不予受理的情况,以及举报程序等。

《投诉办法》共四十五条,其中包括了组织管理、投诉处理、工作制度、监督管理等内容,涵盖了对于投诉的受理、解决处理、答复等程序化内容。

《信访办法》共六章四十六条,主要包括信访事项的提出、受理、办理、责任追究等,对其中的每一项内容在程序上规定的比较详细。

北京威诺律师事务所主任杨兆全说,每个规章都有办理时间的要求。信访的处理期限是15日,投诉的处理期限是15日,举报的处理期限是60日。这正是程序的明显特征。

在监督机构上,《投诉办法》明确,银行保险机构是维护消费者合法权益、及时规范处理消费投诉的责任主体,负责对分支机构消费投诉处理工作的管理、指导和考核,协调、督促分支机构妥善处理各类消费投诉。银保监管机构负监督之责。而《举报办法》和《信访办法》则由银保监管机构直接负责。

行为模式各不相同

杨兆全说,从行为模式上,依照《信访办法》的规定,信访指的是反映情况、提出建议、意见、请求；在《投诉办法》中,投诉指的是对购买银行、保险产品或服务产生纠纷进行维权；而在《举报办法》中,举报指的是要求对被举报人的违法行为进行查处。从中可以看出,信访更偏向于接收群众意见、建议,投诉针对的是解决经济纠纷,举报有明显的要求处罚某机构(人)的诉求。

在杨兆全看来,在主体上,信访者和举报人为一般公民、法人或其他组织；投诉明确界定为“消费投诉”,即只能由与银行或保险业发生交易的消费者实施；信访和投诉通常需提供个人的身份信息,但举报例外,举报人可以匿名举报；信访未必有对应的被信访人,但举报一定是有明确的被举报人,被举报人可以是机构或其从业人员,投诉在通常情况下也存在被投诉的机构或从业人员的。

同时从内容上看,三规章也有差别。杨兆全分析说,信访的内容很宽泛,不同的信访者会有不同的诉求；投诉的内容则限定消费者与银行、保险业,因购买产品、提供服务产生的纠纷上,而且必须是为维护消费者的民事权益方面；举报的内容则是针对被举报人的违法行为,且该违法行为是与银行保险业务职责相关,属于银保监监管职责范围内的违法行为。

另外在规章的产生方面也有一些差别。杨东说,本次《信访办法》的起草,充分借鉴了先前已有的规章制度,包括原《银监会信访工作办法》、原《保监会信访工作办法》及人民银行、证监会有关信访工作规章中适应新时代信访工作的内容,并汲取一线信访工作实践中切实管用的做法。比如,在《信访办法》中所称“告知”,可采取纸面告知、平台短信、录音电话等适当方式告知。而《投诉办法》和《举报办法》却与此前发布的规章大不相同。

信访不是兜底办法

问天律师事务所主任张远忠说,虽然信访是向银行保险监督管理机构反映情况,提出建议、意见或者请求,投诉是针对“消费纠纷”,举报在《举报办法》中也列举了受理与不受理的情形。

依照《举报办法》,符合以下条件的,予以受理:举报事项属于本机构的监管职责范围；有明确的被举报人；有银行保险违法行为的具体事实,及相关的证明材料。对于不予受理的情况包括:不符合《举报办法》规定的受理条件；已经受理的举报,举报人在处理期间再次举报,且举报内容无新的事实、证明材料；已经办结的举报,举报人再次举报,且举报内容无新的事实、证明材料；已经或依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径予以解决的等等。

“但是,对于银行保险消费者来说,将三项内容加以区分还是比较困难,而且三者并不是绝对分离的。”张远忠说。

但不同的规章,带来的后果却完全不同,这正是长期代理银行保险投资者维权案件的张远忠所顾虑的。他说,《九民纪要》一旦实施,如果消费者投诉某银行或保险机构,在销售产品或提供服务时,存在未充分告知风险、未遵守适当性要求、未全程录像等违规情形时；或者在举报有关银行保险机构存在违法违规情形,举报内容属实。发生上述任何一种情形,涉事单位不仅要受到行政处罚,同时还会领到法院的赔偿判决。恰恰是这一纸赔偿判决,避开了监管机构可能存在的心慈手软,对于涉事单位最具杀伤力。

但信访的后果却不是。对于信访人的信访事项,处理的结果是复查、复核。无论是哪种结果,信访人对处理结果不服,都无法提起行政诉讼,也无其他救济渠道,对涉事单位来说,这样的结果岂不太好了。

正是基于此,张远忠不无担心地说,三项规章在受理内容方面必须细化,不能将本由《举报办法》或《投诉办法》规定的事项,交由信访处理,将信访当成“兜底”办法,这样的话,维护消费者权益的效果,将会大打折扣。