加快制定《应急产业促进法》 快速提升突发事件应对科技与产业支撑能力

提要：立法先行和依法行政是突发事件应对的制度保障，制定《应急产业促进法》是应急法制建设的新内容。《应急产业促进法》应明确以下原则：一是结合我国国情，确立和贯彻预防为主、科技先导、科学布局、突出特色、循序渐进的原则和理念。二是重点突出体制建设、指导性政策、应急产品与服务、标准体系、应急产业基地培育、专业队伍、行业管理等基本内容。三是详细梳理国家突发事件应急体系建设、国家经济产业发展规划、突发急性传染病防治规划、国家科技创新规划、突发事件紧急医学救援规划、安全生产应急管理规划、国家战略性新兴产业发展规划等中的有益制度、措施、经验上升制度层面，纳入到该法中去。四是结合国家的税收优惠政策、重点领域重大科技攻关扶持政策、安全城市与智慧城市建设政策、应急物流体系建设政策以及应急管理方面的军地融合政策等方面的导向性，强化重点，突出特色。五是细化有关部门、主体、监管等法律责任。六是在具体条款上，详细规定有针对性、可操作性的条文，立足于可操作性，避免陷入实施困境。

张永理

中国政法大学公共事业管理系主任

应急管理法律与政策研究基地研究员

应急产业（emergency industry）是为突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援提供专用产品和服务的产业。2007年8月30日颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》第36条规定：“国家鼓励、扶持具备相应条件的教学科研机构培养应急管理专门人才，鼓励、扶持教学科研机构和有关企业研究开发用于突发事件预防、监测、预警、应急处置与救援的新技术、新设备和新工具。” 该法第12条、第33条、第34条以及第35条还针对应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度也进行了规定。应急产业作为我国一种新兴的战略性朝阳产业也在这一年被正式提上发展日程。随后，国家有关部门先后出台了一系列政策推动应急产业的发展，2009年9月4日工信部发布的《应急产业类别（工信部暂定）》、2011年3月27日国家发改委颁布的《产业结构调整指导目录（2011年本）》（国家发展改革委第9号令）、2014年12月24日印发的《国务院办公厅关于加快应急产业发展的意见》（国办发〔2014〕63号）、2015年6月8日工业和信息化部、国家发改委关于印发《应急产业重点产品和服务指导目录（2015年）》的通知（工信部联运行【2015】190号）、2017年7月工业和信息化部关于印发《应急产业培育与发展行动计划（2017－2019年）》的通知（工信部运行[2017]153号）等具有直接引领作用。除了这类专门性的政策法规之外，近十多年来有关规划如国家突发事件应急体系建设规划、突发急性传染病防治规划、国家科技创新规划、突发事件紧急医学救援规划、安全生产应急管理规划、国家战略性新兴产业发展规划等也起着非常突出的推动作用。

应急产业是将先进的科学技术与突发事件应对所产生的需求相结合而生的。但是，总体看来，我国应急产业政策阶段性强，内容比较粗略，原则性规定比例较大，还没有真正实现由意识、理念、概念到产业结构调整和升级转型进而延伸为新的经济增长点和为提升执政能力服务的质的飞跃。新世纪以来的每一次巨灾或重大突发事件都暴露出我国突发事件应对的科技支撑体系和能力严重不足，一直以来始终是一个短板。这次从武汉蔓延至全国甚至很多国家和地区的大规模疫情，不但常规性的应急物资储备严重不足，就是非常的有限应急物资的筹集、运输、交接、分配和发放等环节都犯了很多不可思议的低级错误，为社会所诟病。高技术方面的科技支撑能力也非常不理想。从武汉顶级医院到乡镇卫生院，从各级地方政府到城乡社区，都在告急和求助。很多医务人员和基层工作者都是在缺少有效安全保护状态下高强度、超负荷地工作。目前这种民怨颇多的情况说明，从实践发展来看，近十多年来的应急产业虽然政策上目标明确，重点也很突出，但是应急产业政策的实施和推进过程相对滞后，潜在能力并没有在规划时限内变成现实能力。应急产业远没有发挥预期应有的作用，应急产业市场潜力远未转化为实际需求，应急保障能力需进一步提升，应急产业产值还有大幅增长的空间。尤其需要强调的是，当前的应急产业发展对于我国小概率大危害的重大突发事件应对工作的作用发挥力度比较低。

当前我国正处于走向现代化过程中的社会转型期，各类突发事件发生的概率和频次都可能增加，重大及特别重大突发事件应对的复杂性和难度会加大。因此，为了吸取以前我国突发事件应对的教训，结合我国产业结构调整的契机，建议由国务院办公厅、工信部牵头，会同发展改革委、卫计委、科技部、教育部、公安部、商务部等部门联合组成草案起草小组，加快制定《中华人民共和国应急产业促进法》，最终提交全国人大常委会审议通过，快速提升我国突发事件应对的科技支撑能力。《应急产业促进法》在基本理念和立法原则上，确立和贯彻预防为主、科技先导、科学布局、突出特色、循序渐进的原则和理念。在主要内容上，涵盖体制建设、指导性政策、应急产品（研发、生产、销售等）与服务（培训、咨询等）、标准体系、应急产业基地（园区）培育、专业队伍、行业管理、法律责任等。在立法基础上，详细梳理国家突发事件应急体系建设、国家经济产业发展规划、突发急性传染病防治规划、国家科技创新规划、突发事件紧急医学救援规划、安全生产应急管理规划、国家战略性新兴产业发展规划等中的有益制度、措施、经验上升制度层面，纳入到该法中去。在政府主导的政策推进上，结合国家的税收优惠政策、重点领域重大科技攻关扶持政策、安全城市与智慧城市建设政策、应急物流体系建设政策以及应急管理方面的军地融合政策等方面的导向性，强化重点，突出特色。在责任划分和罚则上，是细化有关部门、主体、监管等法律责任。在具体条款的要求上，详细规定有针对性、可操作性的条文，立足于可操作性，避免陷入实施困境。

应急产业是我国社会不断发展的必然产物，也是经济结构调整的重要内容之一。本建议之所以称为《应急产业促进法》，主要是基于以下几点原因：

一是从其服务的对象和目的（功能定位）来说，它是为了应对各类突发事件以满足政府与社会公众的公共安全需求而产生的。应急产业的核心要素和发展方向是以国家安全需求和民生安全需求为导向的产业，应急产业兼具有公共产品与准公共产品属性的社会公共性。因此，它必须把国家安全和民生安全作为立足点、出发点和归宿点，这一导向决定了应急产业的市场方向与市场空间具有特殊性。同时，应急产业在我国发展的初期，在结合我国国情和未来发展基础上，需要国家制定专门性法律进行推动，应急产业起步阶段需要政府主导，规划引导和资金扶持，把它培育成国民经济中一个新的支柱性产业，这种特殊性在促进经济结构调整和培育新兴市场，提升全社会抵御风险能力，保障人民群众生命财产安全和维护国家公共安全具有重要意义。

二是应急产业具有高风险和高收益并存的特征。它大多是以高科技为基础的知识密集型与技术密集型的创新型产业。在应急产业发展的过程中，由于市场信息的不对称和专利技术制度的影响，前期投入与收益之间存在巨大的风险。例如，与应对突发公共卫生事件中的传染病疫情防控直接关联的SARS、登革热、流感疫情、霍乱疫情、炭疽病、鼠疫等疫情的疫苗开发、药品安全等具有巨大风险，偶然性有时候起着重要作用。当然，一旦成功获益也很巨大。应急产业本身就具有一定的市场风险和安全风险，在政治体制改革和社会变迁的过程中，还很可能遭遇政治风险（政策风险）和社会风险，这些都构成了应急产业中的某些领域具有突出的高风险性特征。为了降低这种高风险性，在应急产业发展的初期，对于具有战略意义的应急产业领域，特别是投入巨大、技术和知识密集、风险高的应急产业应该上升为政府行为，促进应急产业的专业化、规模化发展和应急产业技术的不断创新，提升应急产业的自主创新能力和核心竞争力，优化应急产业结构，突破产业发展瓶颈，促进经济发展，完善应急管理。

三是与一些发达国家的应急产业相比，我国的应急产业还处于起步阶段，，政府主导是推进应急产业发展的重要步骤，有利于充分发挥我国应急产业的后发优势和走高起点超越式发展路径。我国在很多事业的发展过程中，政府的主导作用甚至成为一种历史传统和体制优势，这既是我国的国情，也是一种新型产业在发展初期能够得到快速发展的必然选择和最佳路径。政府主导的一个重要方面就是制定应急产业法律，这既是依法行政的需要，也是符合当今中国国情的表现。

应急产业的发展是保障公共安全、促进社会和谐和提高执政水平的重要技术手段，也是进一步把“以人为本”“关爱生命”融入到社会发展中去进而提升社会文明程度的重要标志。制定《应急产业促进法》不但可以使之成为我国经济发展的一个新的增长点，并且有可能尽快在全球应急产业市场竞争中推出我国的拳头产品并尽快占据一定的份额提供法制平台，在宏观层面也为稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险作出应有的贡献。